Le débat actuel sur les autorités administratives indépendantes

Centre de supervision du réseau téléphonique © La Documentation française . Photo : Sorbier Galibert/FranceTélécom.

Dans son numéro 330, la revue Regards sur l’actualité s’intéresse aux questions que soulèvent aujourd'hui la multiplication, le fonctionnement et le contrôle des autorités administratives indépendantes (AAI) en France :

« Depuis son apparition, il y a quelque trente ans, avec la création de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), la formule des autorités administratives indépendantes a connu un succès indéniable : le rapport de Patrice Gélard publié en juin 2006 au nom de l’Office parlementaire d’évaluation de la législation en recense aujourd’hui trente-neuf.

Ces autorités interviennent dans les domaines les plus divers, principalement pour assurer la régulation de certains secteurs économiques (Autorité des marchés financiers ou AMF, Commission de régulation de l’énergie ou CRE, Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ou ARCEP…) et pour protéger les droits et libertés des individus ou des citoyens (Médiateur de la République, Défenseur des enfants, Comité national consultatif d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé ou CNCE, Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité ou HALDE…).

Ces autorités, qui détiennent un pouvoir d’information, produisent des normes, émettent des recommandations et sont parfois investies d’un pouvoir de sanction, occupent une place importante dans l’ordre juridique et administratif. Pourtant, elles ne correspondent pas à une catégorie précisément définie par la loi − au point que le législateur ne qualifie pas toujours comme telle une AAI qu’il crée, laissant ce soin à la jurisprudence. Leur appellation (autorités administratives, autorités administratives indépendantes, autorités publiques indépendantes), leur composition (collégiale ou non), leur statut (selon qu’elles sont ou non dotées de la personnalité morale et qu’elles disposent ou non d’une réelle autonomie financière), leurs pouvoirs sont très divers.

Les rapports de nombreuses AAI sont publiés à la Documentation française

Elles ont toutefois un point commun : toutes sont nées de l’intention du législateur de créer un nouveau mode d’exercice du pouvoir exécutif par des autorités indépendantes du pouvoir politique et économique ; toutes se caractérisent donc par leur indépendance du gouvernement et de ses administrations − ce qui peut, à première vue, apparaître inquiétant car contraire à plusieurs principes fondateurs de la démocratie.

Cette indépendance n’est cependant jamais allée jusqu’à les soustraire à tout mécanisme de contrôle démocratique : si elles échappent bien, par définition, au contrôle du pouvoir exécutif (absence de tutelle et de contrôle hiérarchique, large autonomie de gestion budgétaire), elles restent soumises, d’une part, aux contrôles juridictionnels du juge administratif (tribunal administratif et Conseil d’État) ou, dans certains cas (Conseil de la concurrence et, pour partie, AMF, ARCEP et CRE), du juge judiciaire ainsi que de celui de la Cour des comptes, d’autre part, au contrôle du Parlement, exercé, il est vrai, jusqu’à tout récemment, avec parcimonie.

Les lacunes de ce contrôle, la prolifération des AAI, l’hétérogénéité de leur composition, de leurs statuts et de leurs pouvoirs et, d’une manière générale, le flou juridique dans lequel elles évoluent ont conduit le rapport Gélard à préconiser une rationalisation du système des AAI. Il s’agirait en particulier de contrôler leur multiplication, d’harmoniser certaines de leurs règles de fonctionnement, de renforcer leurs garanties d’indépendance et d’utiliser plus rigoureusement les outils de contrôle, notamment parlementaires, existant à leur égard. »

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