Carte des pays ACP

2000, l'Accord de Cotonou

Se fondant sur les acquis des 25 dernières années de coopération entre l'Europe et les pays du Sud, marqué par la nouvelle donne internationale résultant de l'aggravation de la situation économique, de la mondialisation des échanges internationaux, de l'effondrement du bloc communiste et de la perte de crédibilité de l'aide publique au développement, l'Accord de Cotonou constitue un tournant dans les relations de coopération entre l'Union européenne et les pays ACP.
Conclu en 2000 pour une durée de 20 ans, il possède une clause de révision tous les 5 ans.
Parallèlement à la lutte contre la pauvreté placée au coeur de sa stratégie, le nouvel Accord de Cotonou associe étroitement le dialogue politique et l'aide au développement, assure la participation de la société civile et des acteurs économiques dans le processus de développement, et introduit une profonde réforme du système financier.
Son objectif est d'instaurer, après une période transitoire jusqu'en 2008, des zones de libre-échange entre l'Union européenne et les pays ACP ou entre pays ACP, en raison de nouvelles règles du commerce international de l'OMC qui interdisent toute discrimination entre pays en développement.
Ainsi, les 76 pays ACP signataires de l'Accord de Cotonou ont entamé le 27 septembre 2002 à Bruxelles, un cycle de négociations, qui ira jusqu'en décembre 2007, en vue de conclure de nouveaux accords de partenariat économique (APE) avec l'Union européenne.

L'Accord de Cotonou est entré en vigueur le 1er avril 2003, après sa ratification par les 15 pays membres de l'UE [27 en 2007] et les 76 pays signataires soit tous les pays ACP à l'exception de Cuba, la Somalie et Timor-Leste.

2005, l'Accord révisé

Le 25 juin 2005, un Accord révisé est signé par l'Union européenne et les pays ACP. Le nouveau traité repose sur cinq piliers interdépendants, dont deux revêtent un caractère fondamental : le pilier politique et le pilier commercial.

Au terme de 10 mois de négociation, un accord global a été trouvé le 23 février lors de la conférence ministérielle ACP-UE réunie à cet effet. Les points d’accord relèvent pour la plupart de la dimension politique, des stratégies de développement, de la Facilité d’Investissement et des procédures de mise en oeuvre et de gestion.
Parmi les nouvelles dispositions, figurent le renforcement du dialogue politique, des références à la lutte contre le terrorisme ainsi que la coopération dans la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive (ADM). 

Le Fonds européen de développement (FED) est l'instrument principal de l'aide communautaire à la coopération au développement aux Etats ACP ainsi qu'aux pays et territoires d'outre-mer (PTOM).
- Le 9ème FED s’est chiffré à 13,8 milliards d’euros, pour la période 2003-2007,
- le 10ème FED s'élève à 22,98 milliards d’euros pour la période 2008-2013.  

Le renforcement de la dimension politique du partenariat

Le pilier politique, déjà présent dans la Convention de Lomé, est renforcé.
Ainsi, désormais les 15 pays de l'Union européenne peuvent suspendre l'aide immédiatement, en cas de violation grave des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'état de droit.
La corruption est également mentionnée, sans toutefois figurer au nombre des "éléments essentiels" susceptibles de déclencher une réaction immédiate. Dans ce cas précis, une procédure de consultation préalable demeure nécessaire.

A côté des éléments essentiels (respect des droits de l'homme, de l'état de droit et des principes démocratiques) contenus dans la Convention de Lomé, l'Accord de Cotonou introduit la notion de "bonne gestion des affaires publiques" comme élément fondamental" du partenariat. Leur violation peut entraîner la suspension ou l'arrêt de la coopération. En outre, il introduit pour la première fois la dimension migratoire entre l'Union européenne et les pays ACP.

Extrait du rapport de Jean-Yves Gateaud à la Commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, sur l'accord de partenariat entre les Etats ACP et la Communauté européenne, 19 février 2002.
"Le renforcement de la dimension politique et de sécurité du partenariat
1) Un dialogue politique très large et permanent pour éviter le recours à la clause de non exécution
Au cours de la négociation de l'Accord de partenariat, l'Union a souhaité fonder la coopération sur un dialogue politique permanent plutôt que de sur des conditionnalités comme le faisait la Convention de Lomé.(...)
L'article 9, alinéa 2, de l'Accord précise que certains éléments sont essentiels au fonctionnement de l'accord. Il s'agit du respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'Etat de droit. Si un Etat manque à une obligation découlant de ces éléments essentiels, une procédure de consultation est mise en oeuvre dont la clôture intervient au plus tard après soixante jours.
Si les consultations n'aboutissent pas, ou en cas d'urgence particulière, des " mesures appropriées ", qui peuvent aller jusqu'à la suspension de la coopération, sont prises (article 96).
L'Union européenne souhaitait que la " bonne gouvernance " constitue un élément essentiel de l'accord.
Face à la crainte des pays ACP de devoir faire face à trop de nouvelles conditionnalités, un compromis a été trouvé.
La bonne gestion des affaires publiques est devenue, avec l'Accord de Cotonou, un élément fondamental du partenariat. Dans les cas graves de corruption, une procédure spécifique, mais comparable à la clause de non exécution, sera mise en oeuvre (article 97). C'est l'une des innovations de l'accord.(...)
2) La dimension migratoire : l'introduction d'une clause standard de réadmission
La dimension migratoire du partenariat ACP-UE a été, dans l'accord de Cotonou, mieux prise en compte, avec l'introduction d'une clause standard de réadmission dans l'article 13.
Dans le cadre des travaux du pilier " Justice - Affaires intérieures " du Traité sur l'Union européenne, le Conseil a adopté, en décembre 1999, une clause standard de réadmission, à insérer dorénavant dans les accords négociés avec les Etats tiers. Cette clause prévoit que les pays concernés acceptent :
- de réadmettre (leurs) ressortissants présents illégalement sur le territoire d'un Etat membre de l'Union européenne, à la demande de ce dernier et sans autres formalités ;
- de conclure avec la Communauté européenne ou avec un Etat membre de l'UE, à la demande de ces derniers, des accords régissant les obligations spécifiques en matière de réadmission, y compris une obligation de réadmission des ressortissants d'autres pays et des apatrides qui sont arrivés sur le territoire dudit Etat membre de l'Union en provenance de l'Etat tiers concerné.(...)
Conformément à la clause standard, les ACP se sont engagés à réadmettre leurs ressortissants se trouvant illégalement sur le territoire d'un Etat membre. Ils ont également accepté de négocier des accords bilatéraux régissant la réadmission des ressortissants des Etats tiers ou des apatrides."
Source : Assemblée nationale

Le pilier commercial

Avec l'Accord de Cotonou, l'Union européenne tient compte de la non-conformité qui existait entre la Convention de Lomé et les règles de l'OMC. Ainsi, le pilier commercial vise à transformer la coopération pour le développement dans la Convention de Lomé, en une coopération pour l'intégration dans la mondialisation.
La coopération commerciale est appelée à une transformation radicale afin de préparer une intégration progressive des économies des Etats ACP dans l'économie mondiale et d'assurer une mise en conformité avec les règles de l'OMC (Organisation mondiale du commerce).

Le système des préférences réciproques, dérogation aux règles de l'OMC, est maintenu jusqu'en 2008.
Parallèlement, les pays ACP vont entreprendre des négociations pour conclure des accords de libre-échange, dits "d'accords de partenariat économique" (APE), plus conformes à la réglementation commerciale internationale, qui seront mis en place de 2008 à 2020.
Ces accords consistent à introduire la réciprocité dans les relations commerciales UE-ACP. Le but est de mettre en place des zones de libre-échange entre l'UE et ses partenaires ACP regroupés au sein de blocs régionaux.

Extrait du rapport de Jean-Yves Gateaud à la Commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, sur l'accord de partenariat entre les Etats ACP et la Communauté européenne, 19 février 2002
"L'insertion graduelle des Etats ACP dans l'économie mondiale
Les partenaires à la négociation ont fait le choix d'une insertion progressive des pays ACP dans l'économie mondiale. Ils ont cependant voulu à la fois préserver les préférences dont bénéficient les ACP et respecter les règles de l'Organisation mondiale du commerce
Cela les a conduits à prévoir la mise en place progressive, entre 2008 et 2020 au plus tard, de zones de libre-échange entre l'Union européenne et des régions ou Etats ACP. Cette libéralisation s'effectuera dans le cadre de l'intégration régionale pour les pays ACP, considérée comme un moyen approprié pour leur permettre d'affronter, à terme, la concurrence internationale. L'un des objectifs était aussi, dans l'immédiat, de faire en sorte que ces pays acquièrent un rôle plus important dans les négociations au sein de l'OMC, ce qui a déjà pu être observé lors de la Conférence de Doha. Les Etats ACP ont exigé une période d'adaptation de huit ans, jusqu'à 2008, pendant laquelle le régime commercial de Lomé serait préservé.
1) L'établissement de zones de libre-échange entre l'Union et des sous-ensembles de la zone ACP
Ce processus sera décrit dans les futurs accords de partenariat économique (APE) entre l'Union et les ensembles de pays ACP qui le souhaitent. Les négociations devraient s'engager, après une phase de préparation, en septembre 2002, à l'issue du processus de ratification de la convention de "Cotonou". 
Après examen général de l'état des négociations des accords en 2006, celles-ci s'achèveront de manière à permettre l'entrée en vigueur des APE au 1er janvier 2008, pour une durée de dix à douze ans. A l'issue de cette période, des zones de libre-échange seront constituées entre l'Union européenne et les ACP. La situation des ACP qui, après consultation avec l'Union européenne, décideraient qu'ils ne sont pas en mesure de négocier des accords de partenariat, sera examinée en 2004. Cette date coïncide avec la réforme du système de préférences généralisées (SPG) communautaire.
Les APE permettront de maintenir les préférences accordées par l'Union européenne aux ACP, dans le cadre du partenariat négocié. Ils devraient constituer un moyen d'avancer progressivement, sur une période de dix à douze années, vers la libéralisation commerciale, dans le cadre d'un processus asymétrique autorisé par l'article XXIV du GATT. Ils permettront de maintenir le niveau des contingents des protocoles "produits" restants, capital pour certains pays ACP.
Ils devraient favoriser le développement individuel et régional des ACP, notamment de ceux dont les relations économiques avec l'Union européenne sont les plus importants, et constituer un cadre favorable à la crédibilité, à l'ancrage et à l'aboutissement des réformes institutionnelles et structurelles (dans les domaines bancaire, financier, douanier...) entreprises dans les pays ACP avec l'aide de l'Union européenne.
L'on attend en outre de ces accords une augmentation des investissements dans les pays ACP, considérant que les investisseurs locaux et étrangers devraient bénéficier d'un meilleur approvisionnement externe et d'une zone d'activité élargie.
2) L'évolution du régime commercial
Le nouvel accord améliore le régime commercial en faveur des pays les moins avancés, dont 39 font partie du groupe ACP. L'élément le plus positif est en fait la décision "tout sauf les armes" prise par le Conseil Affaires générales du 26 février 2001 d'importer tous les produits des PMA en franchise de droits. 
Jusqu'au 1er janvier 2008, le régime Lomé sera maintenu, grâce aux dérogations obtenues par la France lors de la Conférence ministérielle de l'OMC réunie en novembre dernier à Doha.
Des modifications interviennent cependant, concernant notamment les protocoles-produits.
En effet, les quatre protocoles-produits ne connaissent pas le même sort. Les protocoles sur la viande bovine et le sucre ont été intégralement repris. Le protocole sur le rhum n'a pas été maintenu ; en contrepartie, un programme d'assistance est créé en faveur des exportateurs de rhum des pays ACP.
Le protocole banane a été supprimé. Un nouveau protocole annexé à l'accord prévoit que la Communauté examinera, et, le cas échéant, prendra des mesures visant à assurer la viabilité des entreprises exportatrices de bananes et le maintien des débouchés pour leurs bananes sur le marché communautaire. L'accord de "Cotonou" ne comporte aucune disposition relative à la banane : ses importations sont régies par un accord conclu en avril 2001 entre l'Union et les Etats-Unis (accord Lamy-Zoellick) qui autorise temporairement un contingent en faveur des pays ACP.
3) Les incertitudes sur la viabilité du projet
Pour l'instant, et contrairement à l'échéance de novembre 2001 initialement prévue, le groupe ACP n'a pas fait parvenir à la Commission européenne la liste des groupes régionaux susceptibles de négocier des APE. 
A titre individuel cependant, l'UEMOA (Union économique et monétaire d'Afrique de l'Ouest), la CEDEAO (Communauté économique et douanière des Etats d'Afrique de l'Ouest), et la CEMAC (Communauté économique et monétaire d'Afrique centrale) se sont déclarées prêtes à entamer, en temps utile, des négociations d'accords commerciaux avec la Communauté. Leur degré d'intégration assez avancé les place probablement dans la situation d'être acceptés comme partenaires de négociation par l'Union européenne. Se pose aussi la question des chevauchements entre organisations.(...)
De même, on ne peut appréhender aujourd'hui les coûts d'ajustement auxquels ces pays seront confrontés. Le commissaire européen, M. Joao de Deus Pinheiro, a expliqué au cours de la négociation que, dans le meilleur des cas, on parviendrait à une zone de libre-échange en 2020 et qu'un soutien à la réforme des systèmes fiscaux serait d'autant plus nécessaire qu'il faut cinq à dix ans à un pays pour retrouver le même niveau de recettes budgétaires après un abaissement des tarifs douaniers." 
Source : Assemblée nationale

Les stratégies de développement centrées sur la réduction de la pauvreté

L'Accord adopte une stratégie globale et commune, centrée sur la lutte contre la pauvreté, en cohérence avec les principes directeurs suivants : égalité hommes-femmes, gestion durable de l'environnement et exploitation rationnelle des ressources naturelles, développement institutionnel et renforcement des capacités.

"La lutte contre la pauvreté au cœur du partenariat :
Elle devient la stratégie centrale de l'accord, dans le cadre d'une approche intégrée qui assure les complémentarités et les liens nécessaires entre les dimensions économiques, sociales, culturelles, environnementales des politiques et stratégies de développement des Etats ACP. Il s'agit en particulier :
- de stimuler la croissance économique des ACP en appuyant les réformes macro-économiques, en renforçant la compétitivité des entreprises et en développant le secteur privé ;
- de soutenir les politiques sociales, par le meilleur accès des populations aux services sociaux (santé, éducation, emploi) ;
- de soutenir les processus d'intégration régionale (déjà entamés sous Lomé).
Ces trois axes verticaux sont complétés par des axes horizontaux : l'égalité hommes - femmes, la protection de l'environnement et l'exploitation rationnelle des ressources naturelles, l'appui et le développement institutionnels."

Source : Avis adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du 28 février 2001 " La contribution de la France au progrès des pays en développement" de François Coursin.

La participation d'acteurs non étatiques au processus de développement

L'Accord de Cotonou associe les acteurs économiques et sociaux et ceux de la société civile ainsi que les organisations non gouvernementales (ONG) au processus de développement : information de ces nouveaux acteurs, participation à la mise en œuvre des programmes de développement, mise à la disposition de ces acteurs des ressources financières.
"La nouvelle Convention consacre le principe de développement participatif, en élargissant le partenariat à une vaste gamme d'acteurs (société civile, secteur privé, collectivités locales). L'idée n'est pas seulement d'impliquer ces acteurs dans la mise en oeuvre de projets, mais de les associer au dialogue politique, à la définition et à l'évaluation des stratégies et programmes de développement."

Source : Gilles Desesquelles in Le Courrier ACP-UE n°181 Juin-Juillet 2000

Le nouveau système de coopération financière

Formation à la gestion durable de la forêt tropicale en Papouasie-Nouvelle-Guinée

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L'Accord de Cotonou apporte un autre élément novateur qui modifie substantiellement les mécanismes financiers de la coopération. Outre la simplification des procédures, l'Accord prévoit la disparition des aides automatiques.
Les allocations seront attribuées non seulement à partir des besoins, des objectifs définis dans l'Accord mais aussi en fonction des performances du pays concerné.

"Le régime d'aide s'appuiera sur des mécanismes de programmation plus évolutifs, qui devraient permettre de mieux adapter les ressources aux besoins et aux performances des pays,et sur des instruments rationalisés. Auparavant, chaque Fonds européen de développement (FED), financé sur contribution volontaire des Etats (donc hors budget communautaire), était subdivisé en plusieurs instruments. Chacun d'entre eux avait ses propres procédures, sa propre méthode de programmation, et une allocation rigide des ressources. Ce système ne permettait pas d'avoir une vue d'ensemble, et manquait de flexibilité. Désormais, la totalité des ressources du FED sera distribué par le biais de deux enveloppes :
- l'enveloppe de soutien au développement à long terme, qui regroupera toutes les aides non remboursables. Elle représentera 10 milliards d'euros. Chaque pays recevra un montant forfaitaire, qu'il pourra distribuer selon ses besoins. Un montant de 1,3 milliard d'euros est réservé aux programmes régionaux. Les Etats ACP détermineront eux-mêmes les régions éligibles ;
- la facilité d'investissement, qui sera gérée par la Banque européenne d'investissement (BEI). (...)

Les instruments de stabilisation STABEX (pour les produits agricoles de base) et SYSMIN (pour les produits miniers de base), qui protégeaient les ACP contre les fluctuations de marché ou de production, seront supprimés à l'issue de la période transitoire. Toutefois, un soutien additionnel en cas de fluctuation des recettes d'exportation des produits de base pourra être versé aux pays ACP, selon de nouveaux critères d'éligibilité moins automatiques."

Source : Avis de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne : Accord de Cotonou-Texte E 1469 - COM (2000) 324 final, 20 octobre 2000.

Mis à jour le 01/06/2005

 

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