10e Sommet du processus de coopération en Europe du Sud-Est, Zagreb, mai 2007

10e Sommet du processus de coopération en Europe du Sud-Est, Zagreb, mai 2007.

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Le 10 juin 1999, le Conseil de sécurité des Nations unies adoptait la résolution 1244 mettant fin à la guerre au Kosovo et aux bombardements de l'OTAN contre la République fédérale de Yougoslavie (RFY). Le même jour, lors d'une rencontre à Cologne, les ministres des affaires étrangères de trente-huit pays et quinze organisations internationales, répondant à un appel de l'Union européenne, approuvaient le Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est, marquant ainsi le début d'une nouvelle phase de la politique internationale à l'égard des Balkans. Destiné à coordonner les acteurs et programmes impliqués dans les Balkans (Union européenne, OTAN, Organisation pour la coopération et la coopération en Europe (OSCE), Fonds monétaire international (FMI), Banque mondiale, pays donateurs et organisations non-gouvernementales), le Pacte était ouvert à tous les pays de l'Europe du Sud-Est, à l'exception de la République fédérale de Yougoslavie dirigée à l'époque par Slobodan Milosevic et composée de la Serbie et du Monténégro.
Par ailleurs, et dans une perspective régionale également, le 26 mai 1999, la Commission européenne posait les jalons du processus de stabilisation et d'association (PSA). A la différence du Pacte, ce processus ne concernait que les seuls Balkans occidentaux dont il devait contractualiser les relations avec l'UE.

Un projet pour toute l'Europe du Sud-Est

Le Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est a été officiellement lancé lors du sommet de Sarajevo les 29 et 30 juillet 1999. Les principaux acteurs marquaient ainsi solennellement leur engagement dans cette nouvelle initiative.
Fin 1998, l'UE avait adopté le terme de "Balkans occidentaux". Or cette appellation, par les images négatives qu'elle véhicule, exclut symboliquement ces derniers de la zone de l'Europe, qui, elle, serait connotée positivement. Elle donne en outre à penser que le sous-développement économique ou le nationalisme ethnique lui seraient spécifiques, ce qui bloque les espoirs d'intégration des pays concernés.
En substituant le terme d'Europe du Sud-Est à celui des Balkans, les initiateurs du Pacte ont voulu ramener la région dans le giron de l'Europe, reconnaître le caractère européen de ses problèmes et leur apporter des solutions européennes. Le Pacte envisage l'intégration de tous les pays de l'Europe du Sud-Est dans l'UE, mais lie explicitement celle-ci au strict respect des critères de Copenhague (critères d'adhésion à l'UE définis en 1993).
Par ailleurs, un lien direct est créé entre la perspective d'intégration et l'engagement des pays en faveur d'une coopération régionale.

Un dispositif inspiré de la Charte d'Helsinki

Les structures du Pacte s'inspirent du processus de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), initiée en 1973 pour favoriser le dialogue et la négociation multilatérales entre l'Est et l'Ouest de l'Europe, et de l'Acte final d'Helsinki de 1975. Partant du principe qu'une coopération croissante peut susciter le changement, sa démarche est appliquée à l'Europe du Sud-Est. Ambitionnant une intégration régionale, le Pacte combine une approche politique, économique et de sécurité.
La structure de direction, la "Table régionale de l'Europe du Sud-Est", est habilitée à s'exprimer sur toutes les questions de principe. Par ailleurs, trois tables thématiques, en référence aux "corbeilles" d'Helsinki, portent sur la démocratisation et les droits de l'homme, la reconstruction, le développement et la coopération, et enfin la sécurité régionale. L'objectif de ces instances est de promouvoir des accords bilatéraux ou multilatéraux, de définir des projets de coopération transfrontalière pour renforcer les relations de bon voisinage, et d'encourager la coopération dans les domaines qui ont besoin de progresser. Chaque table a établi des sous-groupes, constitué son propre programme de travail et formulé des projets.

Un poste de coordinateur spécial de l'UE a été créé (occupé par l'Allemand Bodo Hombach, puis par l'Autrichien Erhard Busek depuis 2001). Présidant la Table régionale et principal représentant du Pacte, il travaille avec une équipe internationale basée à Bruxelles et coordonne les activités des tables thématiques. L'UE joue donc un rôle dirigeant à la Table régionale.

Une structure souple

Le Pacte se fonde sur un changement de stratégie : au lieu de subordonner l'aide à la paix et à la stabilité dans la région, comme l'UE le prônait auparavant, la communauté internationale propose de dispenser celle-ci parallèlement à la pacification et à la stabilisation, c'est-à-dire d'en faire une action conjointe des donateurs et des pays bénéficiaires. Toutefois, le Pacte, initiative de pays démocratiques et prospères, a été à ses débuts tiraillé entre les préconisations européennes et les remèdes envisagés par les pays concernés. La plupart des projets proposés émanaient en effet de gouvernements occidentaux, d'organisations internationales ou d'ONG. Or la réussite du Pacte dépendait pour beaucoup de la capacité de la communauté internationale à établir un véritable partenariat et à mettre fin aux dissensions entre des acteurs multiples qui avaient chacun leur propre agenda et leurs priorités. Il fallait aussi surmonter un certain paternalisme qui tendait à confiner les pays concernés dans un rôle passif. Ainsi, dès le début, la philosophie du Pacte se fondait sur le souhait de déléguer la prise de décision aux pays destinataires. Le Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est a d'abord été perçu dans la région comme l'arrivée d'une aide financière internationale massive et comme la réponse à tous les problèmes pressants. En pratique, le Pacte a évolué pour devenir une structure souple coordonnant les nombreux efforts internationaux. A partir de 2002 notamment, ses ambitions ont été limitées, les priorités resserrées et associées étroitement à la politique de l'UE dans la région.

Un organe efficace

Dans la mesure où il a impulsé des centaines de rencontres dans le cadre des différentes tables, des rencontres bilatérales et multilatérales entre chefs d'Etat et de gouvernement, entre ministres, administrations et experts, le Pacte est devenu un organe très efficace. L'un de ses objectifs a été de faciliter les contacts et les relations personnelles entre responsables politiques, hommes d'affaires, scientifiques, institutions internationales et ONG afin de constituer des réseaux aidant à l'intégration de la région dans le courant européen et à sa revalorisation.
La coopération régionale est intrinsèquement liée à la perception que les pays intéressés ont d'eux-mêmes, ainsi qu'à la place et au rôle qu'ils entendent jouer au sein de la région. C'est parce qu'elles voulaient « s'échapper » des Balkans que la Slovénie et la Croatie se sont méfiées de "l'approche régionale" de l'UE tout comme du Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est. Estimant avoir dépassé de loin leurs voisins en termes de démocratisation, de réformes économiques et de rapprochement avec les institutions euro-atlantiques, ces pays ont refusé d'endosser l'image négative des Balkans. Ils craignaient que le Pacte ne leur ferme la voie de l'adhésion à l'UE. Par ailleurs, les relations entre les pays se caractérisaient au début des années 2000 par une méfiance réciproque profonde et des rivalités et étaient affectées par de multiples pesanteurs historiques.
Pour sa part, la communauté internationale a estimé que le succès du Pacte dépendait avant tout de la volonté des pays de l'Europe du Sud-Est de s'y investir pleinement en lançant des initiatives et en promouvant le bon voisinage et la coopération régionale. Le Pacte repose donc sur l'idée que la plupart des déficits structurels et des obstacles aux réformes sont les mêmes dans toute la zone, appelant des solutions régionales.

Des réalisations concrètes

Amélioration des points frontaliers sur la côte dalmate, Croatie

Amélioration des points frontaliers sur la côte dalmate, Croatie.

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Les pays des Balkans sont actuellement beaucoup plus étroitement liés par des coopérations multiples à tous les niveaux qu'ils ne l'étaient en 2000.

  • L'un des principaux objectifs de Bruxelles a été de faire tomber les barrières commerciales souvent érigées avec la mise en place de nouvelles frontières dans les années 1990. Un réseau d'accords bilatéraux de libre-échange a ainsi été créé qui a abouti, en décembre 2006, à la signature d'un Accord centre-européen de libre-échange (ACELE) modernisé, regroupant 32 accords bilatéraux de libre-échange conclus dans la région en un accord commercial régional unique. Une fois ratifié, il doit mettre en place une zone de libre-échange entre les Balkans occidentaux et leurs voisins.
  • Par ailleurs, la nécessité de coopérer au niveau régional dans le domaine de la justice et de la sécurité représente également une priorité de l'UE. Dans le cadre du Pacte, d'innombrables initiatives pour lancer la coopération dans la lutte contre le crime organisé ou pour améliorer la gestion des frontières ont vu le jour, souvent financés par le programme CARDS.

La question des visas

L'immigration est une préoccupation majeure au sein de l'UE, très soucieuse de sa sécurité intérieure, et ceci peut conduire à la marginalisation des pays des Balkans occidentaux désireux de rejoindre l'UE. On estime que près de 50 % de leurs citoyens n'ont jamais voyagé à l'étranger. Ces barrières isolent la région sur le plan économique, social et culturel et portent atteinte à la crédibilité des Etats de la région lorsque leurs citoyens essaient d'obtenir des passeports, de façon légale ou non, auprès de juridictions plus favorables. Le système actuel constitue également une opportunité pour le crime organisé et la corruption au sein de l'UE et dans la région. Ainsi, sa libéralisation est-elle devenue une cause commune à tous les pays des Balkans occidentaux. Elle est également liée à la capacité de chaque pays d'appliquer des réformes majeures dans le renforcement de l'Etat de droit, le combat contre le crime organisé, la lutte contre la corruption, la gestion des frontières et la sécurisation des documents d'identité. En fait, le système de visa au sein de l'UE est utilisé à la fois comme une menace et un stimulant pour renforcer les efforts de réformes.
Le 13 novembre 2006, plus de trois ans après le sommet de Thessalonique au cours duquel l'UE s'était engagée à libéraliser le régime des visas pour les pays des Balkans occidentaux, le Conseil européen a donné son feu vert pour négocier avec les autorités des accords destinés à faciliter l'octroi de visas et la réadmission des migrants clandestins. Cette décision a été prise bien plus tard que promis, et Bruxelles a ouvert préalablement des négociations pour assouplir son régime des visas avec la Russie, l'Ukraine et la Chine.
A la suite de négociations menées de novembre 2006 à avril 2007, les ministres de l'intérieur d'Albanie, de Bosnie-Herzégovine, de Macédoine, du Monténégro et de Serbie et les représentants de l'UE ont signé le 18 septembre 2007 des accords concernant le régime des visas et la réadmission. Ils devraient entrer en vigueur le 1er janvier 2008.

  • En 2004, un protocole d'accord concernant le développement des réseaux de transport en Europe du Sud-Est a été signé ; puis, en mai 2006, les pays ont souscrit à un accord portant sur la création d'une zone d'aviation européenne commune entre la région et les pays membres de l'UE.
  • Enfin, en juin 2006, le traité établissant une Communauté énergétique de l'Europe du Sud-Est mettant en place le cadre légal pour un marché intégré des réseaux d'électricité et de gaz naturel est entré en vigueur.

Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est, Processus de coopération en Europe du Sud-Est (SEECP) et projet de Conseil régional de coopération

Le Pacte peut se vanter d'un certain nombre de réussites. La région s'est stabilisée sur le plan politique et économique et le concept de coopération régionale a pu être intégré à tous les niveaux des gouvernements et des sociétés. Le bon fonctionnement du Pacte a complété les politiques de l'UE et de l'OTAN dans le cadre de l'intégration euro-atlantique de la région. Le moment semble donc propice pour enraciner les processus de coopération à long terme par le renforcement de la responsabilité régionale et de l'appropriation locale (regional ownership).
Ainsi, il a été décidé sur la base du "rapport final du groupe de sages" (Final report Senior Review Group) sur les activités du Pacte, publié en 2006, qu'un Conseil régional de coopération devra lui succéder. Le 10 mai 2007, à Zagreb, la Table régionale du Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est a fixé les principes de la future coopération régionale.

Le Processus de coopération en Europe du Sud-Est (SEECP)

Le 11 mai 2007, s'est également tenu à Zagreb le 10ème sommet du Processus de coopération en Europe du Sud-Est (SEECP). Fondé en 1996, ce processus regroupe 10 pays : Albanie, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Grèce, Macédoine, Moldavie, Roumanie, Serbie, Turquie et prochainement le Monténégro. Le SEECP a approuvé le projet de Conseil de coopération régionale, dans lequel il devra jouer un rôle central.

Vers un Conseil régional de coopération

Il devrait voir le jour en février 2008. Il sera doté d'un siège non plus à Bruxelles, mais à Sarajevo, symbole du renforcement de l'appartenance régionale des Etats des Balkans, et son secrétaire général sera originaire d'un pays de la région. La Commission européenne apportera un soutien financier aux travaux de ce Conseil. Selon le coordinateur spécial du Pacte, Erhard Busek, "à l'avenir, les pays de la région décideront eux-mêmes de ce qui est le mieux pour eux et tenteront de convaincre les donateurs du bien-fondé de leurs objectifs". Le Conseil accompagnera toute la région dans sa marche vers l'UE devenant peu à peu, avec l'adhésion de ses membres, une "dimension du Sud-Est" à l'instar de la "dimension septentrionale" qui existe déjà au sein de l'UE.

Mis à jour le 01/02/2008

 

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