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Politique étrangère et de défense en Europe. Ce que révèle l'intervention française au Mali, par Fabio Liberti

[Politique étrangère et de défense en Europe. Ce que révèle l'intervention française au Mali, par Fabio Liberti], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Mission de reconnaissance à Bamako du général François Lecointre, Commandant de la mission EUTM Mali, en janvier 2013.
European External Action Service

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Mis à jour le 11/02/2013

Introduction

Comme, en son temps, l’intervention de l’Otan en Serbie, le conflit au Mali fournit la énième occasion de constater que, derrière une unité de façade, les États européens font preuve d’un manque de solidarité dans le domaine des affaires étrangères et de défense. Ce conflit est donc aussi, en un sens, le support d’une interrogation sur les raisons de cette diversité des postures au sein de l’Union européenne et de l’absence de réelle volonté de coopérer entre les pays membres.


Politique étrangère et de défense en Europe. Ce que révèle l'intervention française au Mali

Fabio Liberti*

Le processus d’intégration européenne a franchi une étape décisive en 1992, lorsque les États membres de l’Union européenne (UE) ont accepté de renoncer à l’un des attributs fondamentaux de leur souveraineté, celui de pouvoir d’émettre une monnaie nationale. Lors de la rédaction du traité européen de Maastricht qui a établi les bases de la naissance de l’euro, les pays s’étaient également engagés dans un autre long parcours, celui de l’harmonisation de leurs politiques étrangères, en donnant naissance à la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Plus de vingt ans après, force est de constater que si les États membres ont accepté pour la plupart de renoncer à leur souveraineté monétaire, il en va bien autrement dans le domaine de la défense. La politique étrangère et de défense des pays se décide au niveau national et l’émergence d’une véritable stratégie commune en la matière reste toujours aussi hypothétique.

À cet égard, le lancement, le 11 janvier 2013, de l’intervention militaire de l’armée française au Mali – opération Serval –, interprétée par les observateurs comme un échec total de « l’Europe de la défense » et comme le symbole du manque de solidarité entre Européens, constitue en réalité plutôt un progrès : en effet, lors du conflit irakien en 2003 ou de la révolution libyenne en 2011, les Européens n’avaient pu s’empêcher de se déchirer et de mettre à jour leurs divisions. Mais pourquoi, ceci étant, les États européens ne parviennent-ils pas à harmoniser leurs politiques et, ainsi, à faire de l’UE un pôle de puissance dans le monde du XXIe siècle ?

Les pays européens comptent de moins en moins sur la scène internationale. À titre d'exemple, en 2012, les dépenses militaires engagées par les pays du continent asiatique ont dépassé, pour la première fois, celles réalisées par les États européens. Pendant que ces derniers réduisent leurs budgets de défense pour lutter contre les déficits, les pays émergents – notamment asiatiques – se lancent dans la course aux armements. Alors que, tout au long de la guerre froide, le théâtre européen était le « centre du monde », il semble bien aujourd’hui que l’impétueux développement des pays nouvellement industrialisés, la stagnation économique et démographique du vieux continent ainsi que le désintérêt de ses opinions publiques pour les thèmes relevant de la politique étrangère réduisent le rôle des pays européens à l’échelle internationale. Sans exagérer l’incidence de la nouvelle focalisation américaine sur l’Asie(1), il apparaît que l’Europe compte de moins en moins dans les affaires du monde. Pourtant, une coopération accrue entre les États membres en matière de politique étrangère et de défense contribuerait sans doute à donner à l’UE une masse critique qui lui permettrait de peser sur la scène internationale dans quelques dossiers stratégiques (négociations multilatérales, conflit israélo-palestinien, crise iranienne, etc.), comme elle le fait déjà dans d’autres domaines (négociations commerciales ou environnementales). Mais alors pourquoi une telle solution de bon sens, qui bénéficierait à la totalité des acteurs concernés, n’est-elle pas adoptée ? 

Europe de la défense ou défense de l’Europe ?

Il faut tout d’abord considérer que, alors que les élites françaises ont tendance à conceptualiser « l’Europe de la défense », les autres États membres ont toujours réfléchi en termes de « défense de l’Europe ». Pour les pays d’Europe centrale et orientale par exemple, qui ont vécu sous l’emprise de l’Union soviétique pendant cinq décennies, la réflexion stratégique est surtout axée sur le risque de résurgence d’une puissance russe soupçonnée de menacer leur intégrité territoriale. Ces pays qui ont subi de fortes limitations – voire l’effacement – de leur souveraineté nationale sont en outre plus réticents que les pays d’Europe occidentale à la réduire même s’il s’agit, par la coopération et la mise en commun, de gagner en efficacité. Sans aller jusqu’à se reconnaître dans les positions de ces États, des pays comme l’Italie ou l’Allemagne, limitrophes du bloc communiste pendant la guerre froide, ont développé une approche stratégique fortement influencée par les États-Unis. Leur posture s’explique, avant tout, par le fait qu’ils sont sortis très diminués de la Seconde Guerre mondiale et n’ont recommencé à exercer leur pleine souveraineté que très progressivement. Par ailleurs, n’ayant pas développé d’armement nucléaire, ils ont vite eu conscience de leur dépendance vis-à-vis des États-Unis dans l’hypothèse d’une invasion soviétique. Une telle attaque les aurait géographiquement directement concernés. On comprend donc bien que, à Rome comme à Berlin, les réflexions sur les questions de défense aient été durablement influencées par ces facteurs qui ont amené ces pays à diverger de la vision française.

Dès lors, peut-on légitimement parler d’une fracture stratégique en Europe entre des pays – comme la France et le Royaume-Uni – sortis gagnants du deuxième conflit mondial, qui ont maintenu une certaine assise stratégique grâce aux liens avec leurs anciennes colonies, sont membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies, sont des puissances nucléaires et sont dotés d’opinions publiques décomplexées vis-à-vis de la chose militaire et des systèmes institutionnels, le tout favorisant une prise de décision rapide, et d’autres États européens ? Dans les cas allemand et italien, le poids de la responsabilité historique lors de la Seconde Guerre mondiale s’est traduit par un effacement de la chose militaire : les soldats italiens n’ont effectué leur première mission à l’étranger post-Seconde Guerre mondiale qu’en 1981 au Liban, tandis que les soldats allemands ont attendu 1994 et la décision de la Cour constitutionnelle pour être déployés dans les Balkans. Qui plus est, les opinions publiques de ces deux pays affichent depuis longtemps une culture pacifiste, voire antimilitariste.

La prééminence des intérêts nationaux

Il serait donc tentant de conclure à une fracture entre, d’un côté, des pays plus interventionnistes et, de l’autre, des pays plus pacifistes. Mais ce schéma, qui pouvait en effet recouper les positions nationales lors de la crise libyenne de 2011, ne s’applique ni à l’Irak, ni au Mali, autres exemples récents à considérer. Les divergences entre les politiques étrangères des États membres de l’Union européenne sont plus subtiles. La France et le Royaume-Uni par exemple, si proches dans la conception stratégique et d’emploi de la force armée, ne sont pas forcément des pays qui partagent une même vision de l’avenir de l’UE, de sa place dans le monde ou de la relation aux États-Unis. Il suffit, pour s’en persuader, de penser au discours prononcé le 23 janvier 2013 par le Premier ministre britannique David Cameron, proposant de convoquer un référendum sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union !

La réalité est donc plus complexe, et pourrait se résumer en ces termes : la politique de défense étant l’un des instruments de la politique étrangère d’un pays, il paraît compliqué d’élaborer une approche commune alors que les États membres de l’Union définissent leur politique étrangère sur la base d’intérêts nationaux qui divergent pour des raisons historiques, culturelles et de perception de la menace.

Outre les parcours historiques précédemment évoqués, il faut ajouter les relations diverses à d’autres puissances – relations avec la Russie, importance de la relation transatlantique dans la politique étrangère de certains États… –, on constate une véritable contradiction entre la notion de puissance nationale et celle de puissance partagée à l’échelle européenne. Les gouvernements nationaux sont-ils prêts à ce que Bruxelles décide de l’utilisation des forces armées nationales ? À ce que des soldats soient engagés lors d’un conflit sur la base d’une décision que l’opinion publique ou le gouvernement d’un pays n’auraient pas initiée ? On parle ici de l’envoi au front de soldats, pouvant coûter la vie de certains d’entre eux.

De cette considération, il s’ensuit que, en insérant les affaires étrangères et de défense dans la « machine européenne », on a considérablement renforcé l’intérêt et la nécessité de la méthode intergouvernementale plutôt que communautaire. Si l’Europe doit décider de l’utilisation de la force armée et de celle de soldats, chaque État cherchera, légitimement, à garder un droit de véto pour préserver la défense de ses intérêts essentiels. C’est pourquoi imaginer l’existence d’une « Europe de la défense » qui se traduirait par une véritable intégration et coordination des politiques étrangères et de défense, voire des forces armées des États membres, reste, pour le moment du moins, illusoire.

Le cas malien montre en outre que d’autres facteurs plus contingents peuvent freiner la solidarité entre Européens. La plupart des observateurs dénoncent le manque de solidarité manifestée par l’Allemagne à l’égard de la France. La première puissance économique du continent s’est limitée à un soutien politique et à l’envoi de deux avions de transport C-160 Transall qui vont bénéficier aux forces armées des pays de la CEDEAO (Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest), censées épauler les militaires français. Alors qu’une prise de pouvoir par des groupes terroristes au Mali concerne l’Europe tout entière, l’Allemagne semble se désintéresser de ce conflit. L’explication de cette posture de retrait est sans doute liée aux thèmes déjà évoqués (antimilitarisme et pacifisme idéologique, ce dernier soutenu notamment par une grande partie des partis Vert, SPD et die Linke), complexes par rapport à l’utilisation de la force armée, mais aussi à des facteurs plus contingents. En effet, les élections fédérales qui se tiendront en septembre 2013 poussent la Chancelière Angela Merkel à ne pas engager les forces armées de son pays dans un conflit contre l’avis de son opinion publique, peu encline à soutenir de tels engagements et totalement indifférente à un pays, le Mali, qui n’est pas perçu comme stratégique pour l’Allemagne. Par ailleurs, le refroidissement de la relation franco-allemande n’invite pas non plus Berlin à manifester un indéfectible soutien. Enfin, il faut également tenir compte du fait que le système de prise de décision en Allemagne est très différent de ce que connaît la France. Alors que le Président de la République française, chef des armées, peut prendre de façon complètement autonome la décision d’engager des frappes aériennes et des troupes au sol un vendredi et d’en informer le Parlement le lundi suivant, la Chancelière allemande, elle, a besoin d’un feu vert parlementaire, même pour déplacer un avion de transport de Bamako à une ville théâtre potentiel de combats.

Une politique commune déjà en action

Doit-on en conclure que l’Europe de la défense n’est définitivement qu’une illusion et que les États européens sont voués à ne plus compter sur la scène internationale ? Pas forcément. L’observation attentive de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) née des accords franco-britanniques de Saint-Malo (1998), reprise par les États membres de l’UE lors du Conseil européen de Cologne (1999) et renforcée par le traité de Lisbonne (2007) autorise à affirmer que « l’Europe de la défense » actuelle existe : elle permet de lancer des opérations et obtient d’ores et déjà des résultats, même si ce n’est pas l’instrument qui est utilisé lors d’opérations militaires « classiques ». À titre d’exemple, on peut citer la mission Atalanta de lutte contre la piraterie maritime dans la corne de l’Afrique ou les missions EUPOL en Afghanistan et en République démocratique du Congo qui ont pour objectif de réformer le secteur de la sécurité dans ces pays.

Si le lancement de l’opération Serval s’est fait dans le plus grand isolement pour la France, chacun est bien conscient aujourd’hui que le succès final de cette intervention demandera des années d’efforts pour reconstruire un État viable au Mali. Actuellement, la France semble bien en phase de réaliser la partie la plus simple de l’opération, entrant dans des villes sans rencontrer de réelle résistance. Mais, pour reconstruire l’État malien, c’est bien l’Union européenne qui apparaît la mieux désignée. À la différence de l’Otan par exemple, l’UE peut combiner la force militaire avec la formation ou l’aide au développement. Le lancement de la mission de formation des forces armées maliennes dans le cadre de la PSDC (EUTM Mali), bien que laborieux, en constitue une première démonstration. Il s’agit là d’améliorer les capacités militaires des forces armées maliennes afin de permettre, sous autorité civile, le rétablissement de l’intégrité territoriale du pays. Tout en étant averties des limites et des difficultés politiques de l’exercice, la PSDC et l’UE peuvent donc, en utilisant leurs « points de force », obtenir des résultats importants dès maintenant.

L’européanisation des politiques étrangères et de défense, elle, ne pourra qu’être le fruit d’un long processus d’européanisation des opinions nationales. Une fois que celles-ci ressentiront les menaces, les risques, les opportunités stratégiques comme un seul « dèmos » européen, les structures suivront. Cette évolution peut intervenir bien plus rapidement qu’on ne l’imagine, comme l’a montré la crise des dettes souveraines et les importantes décisions et cessions de souveraineté qui ont été consenties par les États membres afin de sauvegarder la monnaie unique. Il revient évidemment aux chefs d’État et de gouvernement de montrer la voie, en faisant la pédagogie de l’intérêt de la coopération, en trouvant le bon équilibre entre la défense des intérêts nationaux et l’exercice partagé de la souveraineté, sans utiliser les divergences comme un argument de simple démagogie et l’UE, dans ses limites et ses hésitations, comme un bouc émissaire facile. Après tout, si l’Europe de la défense n’existe toujours pas, c’est bien parce que les dirigeants européens ne l’ont jamais réellement promue.

Note
(1) L’administration Obama a annoncé que, désormais, l’Asie et le Pacifique seront la priorité absolue du gouvernement américain en termes stratégiques. Par conséquent, dès 2020, 60 % de la flotte navale de la marine militaire américain sera affectée à cette région.*Directeur de recherche à l’IRIS (Institut des relations internationales et stratégiques)

* Directeur de recherche à l’IRIS (Institut des relations internationales et stratégiques)

Pour citer cet article : Fabio Liberti, « Politique étrangère et de défense en Europe. Ce que révèle l’intervention française au Mali », P@ges Europe, 11 février 2013 – La Documentation française © DILA

 

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