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La Croatie, 28ème État membre de l’Union européenne, par Florent Marciacq

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Drapeau croate.
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Mis à jour le 25/02/2013

Introduction

Le 1er juillet 2013, la Croatie deviendra, sauf surprise, le 28ème État membre de l’Union européenne (UE). Cette adhésion parachèvera un long processus de transformation, initié dans les années 1990, avec la dislocation de la Yougoslavie. Si les accomplissements de la Croatie en l’espace de deux décennies sont tout à fait remarquables, notamment en matière de développement économique et de démocratie, le pays devra encore faire face à de nombreux défis structurels. Preuve que l’intégration européenne ne s’arrête pas à l’adhésion à l’UE.


La Croatie, 28ème État membre de l'Union Européenne

Florent Marciacq*

Il aura fallu près de vingt ans à la Croatie pour parachever une quadruple transformation : accéder à l’indépendance et à la paix, réformer son économie, instaurer des institutions garantissant la démocratie et l’État de droit et adapter ses lois nationales à l’acquis communautaire de l’Union européenne (UE). Au terme d’un parcours remarquable, tant par l’ampleur, compte tenu du contexte particulièrement difficile, que par la célérité de la transformation, la Croatie s’apprête à devenir le 28ème État membre de l’Union européenne. Sauf surprise, ses 4,5 millions d’habitants partageront à partir du 1er juillet 2013 le destin des 500 millions de citoyens que comptent aujourd’hui l’UE.

L’intégration européenne, fil d’Ariane des transformations de la Croatie

Le parcours de la Croatie, indépendante depuis 1991, n’a pas été sans embûches. Hantée par ses vieux démons nationalistes, la jeune démocratie n’a pas tout de suite adhéré aux principes de bonne gouvernance. Sous la présidence de Franjo Tuđman (1995-1999), elle ne se départit pas de l’autoritarisme, qui fut la norme en Yougoslavie. Puis, malgré une reprise économique liée à la fin de la guerre en 1995, la Croatie n’entama sa transition vers une économie de marché qu’à raison de privatisations frauduleuses et d’un népotisme rampant, dont le spectre plane encore sur elle d’aujourd’hui.

Il a fallu attendre les années 2000, la mort de F. Tuđman en 1999, et un changement de gouvernement pour que la Croatie se tourne véritablement vers l’avenir, en l’occurrence, l’Union européenne. Adulé comme « le plus grand fils de la nation »(1) en raison de son rôle dans la guerre d’indépendance (1990-1995), F. Tuđman n’en incarnait pas moins une période trouble de l’histoire croate, entachée de violences et de compromissions(2). À sa mort, une réforme constitutionnelle transféra une partie des pouvoirs du Président au Parlement et au Premier ministre. Les gouvernements d’Ivica Račan (2000-2003) puis d’Ivo Sanader (2003-2009) marquèrent alors le changement de cap en faisant de l’intégration européenne une priorité nationale, en démocratisant les institutions d’État, notamment par la déconcentration du pouvoir exécutif, et en tentant de rétablir l’attractivité économique du pays. Le gouvernement de Jadranka Kosor (2009-2011) s’investit, quant à lui, dans la lutte contre la corruption, et chercha, en vain, à contenir la crise économique par une très impopulaire politique d’austérité. Il fut remplacé en 2011 par une coalition de gauche dirigée par Zoran Milanović.

La transformation opérée par la Croatie au cours des années 2000 fut dans une large mesure guidée par ses perspectives d’adhésion à l’UE. Depuis le Conseil européen de Feira en 2000, la Croatie figure parmi les « candidats potentiels »(3), et peut à ce titre compter, comme les autres pays des Balkans occidentaux, sur le « soutien sans équivoque » qu’accorde l’UE à sa « perspective européenne »(4). Le chemin de l’adhésion, tracé par l’UE lors du Sommet de Zagreb en novembre 2000 - premier sommet UE/Balkans -, prévoit la mise en place d’un régime de conditionnalité différencié : à mesure qu’un pays des Balkans occidentaux (par exemple la Serbie ou la Bosnie-Herzégovine) progresse vers le respect des critères de Copenhague(5), il voit ses relations avec l’UE s’approfondir et s’intensifier. Cette logique, à laquelle l’UE a adjoint un cadre spécifique et des incitations financières, fut le moteur du processus de réformes croate. En 2001, la Croatie validait une première étape en signant un accord de stabilisation et d’association avec l’UE ; en 2004, elle recevait le statut de candidat à l’UE, et en décembre 2011, elle concluait un Traité d’adhésion avec l’UE. Chacune de ces étapes fut précédée de réformes majeures, visant à aligner le mode de fonctionnement de la Croatie sur les attentes de l’UE. Avant de pouvoir conclure son Traité d’adhésion, la Croatie, en plus de réformer sa Constitution, dut notamment accomplir d’importants efforts en matière de justice, d’État de droit, de gouvernance économique, et de politique environnementale, sociale et agricole.

Si l’Union a bel et bien soutenu la trajectoire européenne de la Croatie, cette stratégie aurait été vaine sans le concours des Croates eux-mêmes. L’adhésion de la Croatie à l’UE fait en effet l’objet d’un consensus fort au sein de la classe politique. Déjà du temps de la guerre, la Croatie liait son nationalisme à l’idée d’appartenance à l’Europe (supposément chrétienne), alors même que la Serbie s’insurgeait contre la domination présupposée de l’Europe occidentale dans les Balkans. Aujourd’hui, peu de partis politiques remettent en cause cette destinée, et la célérité des réformes entreprises par les dirigeants démontre la ferveur de leur engagement. Pour beaucoup de Croates, néanmoins, l’intégration européenne demeure un projet façonné, voire imposé, par les élites. Cette perception nourrit un euroscepticisme vivace qui, jusqu’en 2011, laissait craindre l’échec d’un référendum sur l’adhésion du pays(6). Cet euroscepticisme traduit la défiance d’une partie des Croates à l’encontre des institutions supranationales européennes, qui ont longtemps insisté sur la nécessité de coopérer avec la justice internationale, y compris pour les crimes supposément commis par les Croates. Il traduit également la crainte que l’UE n’entame une souveraineté tout juste acquise, et que derrière le projet européen ne se cache le spectre d’une nouvelle Yougoslavie. Cet euroscepticisme explique que 66 % seulement des Croates ont approuvé le Traité d’adhésion à l’UE en janvier 2012 quand les Slovènes se prononçaient à près de 90 % en sa faveur en 2003, avant l’adhésion de leur pays en 2004.

La Croatie, un modèle et ses écueils

La transformation de la Croatie au cours des années 2000 a été particulièrement spectaculaire en matière de convergence économique avec l’UE. Entre 1998 et 2008, le pays a doublé son PIB par habitant et se place aujourd’hui au niveau de la Pologne (soit à 61 % de la moyenne européenne). Ce développement a été favorisé par l’intégration européenne en matière commerciale et financière et par l’afflux d’investissements étrangers entre 2000 et 2007. Mais il n’est pas une panacée. En plus des défis structurels que la Croatie doit encore relever (climat d’affaires douteux, chômage à près de 20 %, déficits commerciaux persistants, développement régional très inégal…), le pays doit aujourd’hui faire face à une crise économique conjoncturelle, qui le pousse à nouveau vers la récession.

Le bilan de la transformation croate est également intéressant à étudier dans d’autres domaines. En matière de réforme judiciaire et de lutte contre la corruption, il témoigne d’un véritable succès, même si les réformes ne furent véritablement mises en œuvre que tardivement, et sous l’impulsion musclée de la Commission européenne. Certes, des carences persistent, notamment dans le traitement de certaines affaires courantes et dans la confiance accordée à la justice par les citoyens(7). Mais globalement, le système judicaire croate fait aujourd’hui preuve de davantage d’indépendance, d’impartialité, de professionnalisme et d’efficacité qu’auparavant. Il s’est considérablement rapproché des standards européens –plusieurs affaires très médiatiques en témoignent, notamment l’extradition et la condamnation en Croatie de l’ancien Premier ministre Ivo Sanader(8).

Le bilan de la transformation croate est plus ambivalent en ce qui concerne le rapport du pays à son passé. Certes, la Croatie s’est distinguée en accédant aux conditions de l’UE en matière de coopération avec le Tribunal Pénal International pour l'ex-Yougoslavie (TPIY). Afin d’ouvrir ses négociations d’adhésion, elle a dû transférer à La Haye des personnalités qu’elle considérait comme héros de la nation, malgré les protestations du peuple. Certes, la Croatie a aussi déployé des efforts promouvant la réconciliation avec ses voisins. Son Président Ivo Josipović a déclaré en 2010 à Sarajevo qu’il regrettait que la politique de la Croatie durant la guerre ait « contribué à causer souffrances et divisions »(9). Ce sont là de grands pas en avant, sans nul doute. Mais ce travail sur le passé demeure encore très symbolique. La moitié des Croates seulement adhéraient en 2010 aux excuses présentées par leur Président en Bosnie-Herzégovine ; et seuls 14 % d’entre eux souhaitent aujourd’hui le retour des réfugiés serbes chassés du territoire croate durant le conflit(10). Cette posture, volontiers victimisante, est un frein pour les réformes nécessitant une approche dépassionnée, comme la lutte contre l’impunité des criminels de guerre, le renforcement des droits des minorités en Croatie notamment des Serbes et la clarification du statut des 2 000 personnes disparues dans le pays lors du conflit.

En matière de coopération régionale, enfin, la Croatie s’est bel et bien efforcée de normaliser ses relations avec ses voisins. Bloquée par la Slovénie dans ses négociations d’adhésion avec l’UE durant près d’une année en 2008/2009 en raison d’un différend territorial concernant la baie de Piran, Zagreb a finalement trouvé un accord avec Ljubljana sur un recours à l’arbitrage international. La Croatie s’est aussi employée à normaliser ses relations avec la Serbie, notamment par la multiplication depuis 2010 de visites officielles. Et le Président croate, Ivo Josipović a reçu, conjointement avec son homologue serbe Boris Tadić, la médaille européenne de la tolérance en 2012. Mais quelques défis demeurent. Une affaire impliquant le dédommagement de la Croatie pour la liquidation d’une banque yougoslave basée à Ljubljana continue de nourrir des tensions avec la Slovénie, qui doit encore ratifier le traité d’adhésion croate à l’UE pour que celui-ci prenne effet. Quant aux relations avec la Serbie, elles souffrent de part et d’autre d’occasionnels accès rhétoriques et d’une frontière fluviale contestée.

La Croatie en Europe : quel rôle, quelles priorités ?

Malgré les difficultés actuelles que rencontre l’UE, la Croatie entend bien participer pleinement à la gouvernance européenne en matière d’économie, mais également de politique étrangère. Elle y est d’ailleurs déjà fort impliquée en la matière, puisqu’elle s’aligne depuis le milieu des années 2000 sur la quasi-totalité des positions et des déclarations de l’UE. La Croatie soutient également d’ores et déjà l’UE dans plusieurs de ses opérations civiles (p. ex. EULEX au Kosovo) et militaires (p. ex. EUNAVFOR dans la Corne de l'Afrique), et l’on peut donc escompter un renforcement des contributions croates dans ce domaine. Ce renforcement ira de concert avec celui de la dimension euro-atlantique de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC), la Croatie étant membre de l’Otan depuis 2009.

En adhérant à l’UE, la Croatie deviendra enfin un interlocuteur privilégié pour les autres pays des Balkans occidentaux qui aspirent à rejoindre l’Union. Elle contribuera aussi à renforcer l’influence de l’UE sur cette partie de l’Europe. Malgré son différend avec la Slovénie, Zagreb s’est engagé à ne pas faire obstacle à l’adhésion de ses voisins. Cela devrait rassurer la Serbie, qui entretient avec la Croatie un contentieux territorial portant sur sa frontière fluviale, le long du Danube. Signe de bonne volonté, les autorités croates ont au contraire commencé à faire circuler les traductions croates de l’acquis communautaire, épargnant aux Serbes un processus de traduction long et coûteux. A noter que la Croatie a reconnu le Kosovo. L’intérêt de la Croatie pour la région balkanique est certes évident, mais il se porte également vers l’Union pour la Méditerranée, à laquelle la Croatie participe. Après tout, 72 % de ses échanges commerciaux s’effectuent avec des pays méditerranéens(11).

Si elle est une bonne nouvelle, également pour l’UE, et dénote de remarquables accomplissements, l’adhésion à l’UE de la Croatie ne peut pas faire figure d’aboutissement. Même membre de l’UE, le pays devra continuer à se réformer, à renforcer ses structures démocratiques et économiques et à conjurer les écueils qui jalonnent son parcours.

Notes
(1) Dixit le Président croate ad interim Vlatko Pavletić à l’occasion des obsèques de Franjo Tuđman.
(2) Le rôle de la Croatie durant la guerre de Yougoslavie est l’objet d’une historiographie politique et nationale qui ne lève guère le voile sur les aspects les plus ambigus de la Guerre d’indépendance (notamment sur les crimes de guerre à l’encontre des civils serbes de Krajina, sur les déplacements de population et sur l’entente présumée de Karađorđevo, entre Franjo Tuđman et Slobodan Milošević, concernant le partage de la Bosnie-Herzégovine).
(3) Conclusions de la Présidence, Conseil européen de Santa Maria da Feira, 19-20 juin 2000.
(4) Déclaration de Thessalonique, Conseil européen de Thessalonique, 21 juin 2003.
(5) Les critères de Copenhague, qui déterminent les conditions d’adhésion à l’UE, incluent des critères politiques (état de la démocratie), économique (économie de marché performante) et normatifs (adoption de l’acquis).
(6) Selon une étude de l’Eurobaromètre, 43 % des Croates indiquaient en 2011 qu’ils voteraient contre une adhésion à l’UE (38 % se déclaraient en sa faveur). ‘Euroscepticism in Croatia seen as barrier’, in : SETimes,  27 janvier 2011.
(7) D’après une étude Gallup BalkanMonitor (2012), seuls 31 % des Croates disent faire confiance à leur système judiciaire.
(8) I. Sanader a été extradé d’Autriche en juillet 2011 à la demande de la justice croate. Il a depuis été condamné à 10 ans de prison pour corruption à grande échelle.
(9) ‘Croatia apologises for Bosnian war crimes’, in : Euractiv, 15 avril 2010.
(10) Gallup BalkanMonitor (2012).
(11) EU-27 Watch, juillet 2010, no. 9.

* Chercheur associé au Programme de recherche sur la gouvernance européenne (Université du Luxembourg), à la Chaire de recherche en études parlementaires (chambre des députés du Luxembourg) et chercheur-doctorant auprès des Universités de Vienne (Autriche) et du Luxembourg. Soutenu par le Fonds National de la Recherche du Luxembourg (AFR 2718121).

Pour citer cet article : Florent Marciacq, «La Croatie, 28ème État membre de l’Union européenne », P@ges Europe, 25 février 2013 - La Documentation française © DILA

 

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