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La politique économique européenne vue par Berlin et Paris. Différences d’approche, par Jean Comte

[La politique économique européenne vue par Berlin et Paris. Différences d’approche, par Jean Comte], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

La chancelière allemande Angela Merkel et le président français François Hollande à Metz le 7 avril 2016
© Présidence de la République (France)

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Mis à jour le 04/05/2016

Introduction

Malgré leurs positions communes et leur volonté affirmée de travailler ensemble, Paris et Berlin ont connu un certain nombre de frictions en matière de politique économique, en particulier sur le respect des règles budgétaires européennes. Si les deux gouvernements semblent maintenant réconciliés sur ce point, ils divergent à nouveau sur les modalités de l'achèvement de l'Union bancaire, le projet le plus ambitieux lancé par l'Union européenne depuis la fin de la crise financière.


La politique économique européenne vue par Berlin et Paris. Différences d’approche

Jean Comte*

Représentant à elles deux 50 % du PIB de la zone euro et près de 45 % de sa population, la France et l'Allemagne constituent un couple-clé pour l'ensemble économique européen. À cela s'ajoute le poids symbolique de ce tandem, dont la réconciliation a permis la construction communautaire. Conscients de l’importance de cette responsabilité partagée, les chefs d'État des deux côtés du Rhin ont uni leurs efforts pour doter l’Union européenne d’une politique économique ambitieuse. Ils ont œuvré à l’instauration de la Communauté économique européenne (Pierre Mendès France et Konrad Adenauer), du système monétaire européen (Valéry Giscard d'Estaing et Helmut Schmidt), de l'euro au rang de monnaie unique (François Mitterrand et Helmut Kohl, puis Jacques Chirac et Gerhard Schröder) et, enfin, à la création de l'Union bancaire (Nicolas Sarkozy et Angela Merkel)(1). Mais la construction européenne traverse à nouveau une période de turbulences : dans ce contexte, où en sont les relations franco-allemandes en matière économique ?

Le tandem franco-allemand : un partenariat fort sans être toujours décisif

Les rencontres franco-allemandes sont fréquentes, bénéficiant la plupart du temps d’un cadre institutionnel. Outre les conseils des ministres communs et les rencontres bilatérales au sommet, les ministres de l'Économie et des Finances échangent régulièrement au sein du Conseil économique et financier franco-allemand (ou CEFFA) auquel participent également les directeurs des banques centrales des deux pays. Les concertations donnant lieu à l’adoption de positions communes entre les deux États sont chose courante. À titre d'exemple, suite aux attentats terroristes survenus à Paris en novembre 2015, le ministre français des Finances, Michel Sapin, s’est adressé en priorité à son homologue allemand, Wolfgang Schäuble, pour lancer une coopération ciblée en matière de lutte contre le financement du terrorisme.

Les deux ministres se sont aussi très souvent entendus pour lutter de concert contre l'évasion fiscale. Le communiqué final du dernier CEFFA en date du 9 février 2016(2) appelle à une transposition  « rapide, idéalement avant l'été » du plan d'action élaboré par l'OCDE (Base Erosion Profit Shifting, BEPS). En juin 2015, les deux partenaires ont uni leurs efforts pour bloquer l’actualisation de la directive européenne 2003/49 relative aux paiements d’intérêts et de redevances, ayant à cœur d’y ajouter une clause sur la taxation minimale effective.

Paris et Berlin ont aussi fait cause commune sur le dossier de l'encadrement du secteur financier. Ainsi, tous deux ont milité pour la suppression des Fonds monétaires dits à valeur liquidative constante (CNAV). Ils sont également de grands défenseurs du projet de taxe sur les transactions financières qui implique actuellement dix des 28 États membres(3). Ainsi, les conclusions du 18è Conseil des ministres franco-allemand du 8 avril 2016 réaffirment le soutien des deux partenaires à une taxe « ambitieuse » et plaident pour un accord politique d'ici l'été.

En matière commerciale, Matthias Fekl et Matthias Machnig, respectivement secrétaire d’État chargé du Commerce extérieur, de la Promotion du tourisme et des Français à l’étranger et secrétaire d’État au ministère fédéral des Affaires économiques et de l’énergie, ont communiqué le 22 avril 2016 (4) sur leur position commune concernant le Traité transatlantique en cours de négociations. Quelque jours avant que la Commission européenne n'engage un nouveau cycle de négociations avec Washington, ils reprécisaient ce qui, à leurs yeux, constituait autant de lignes rouges comme l'ouverture des marchés publics américains, l'inclusion d'un chapitre relatif au développement durable, ou encore la présence d’un mécanisme de règlement des différends pour protéger les investissements privés(5).

On peut également mentionner la rédaction, en juillet 2015, par les ministres de l'Économie, l’Allemand Sigmar Gabriel et le Français Emmanuel Macron, d’une tribune publiée dans plusieurs grands quotidiens européens plaidant pour l’instauration d'une « capacité budgétaire » dans la zone euro(6). Sur ce même sujet, Paris et Berlin ont également envoyé à Bruxelles, en mai 2015, une contribution à quatre mains sur le renforcement de la monnaie unique et qui insiste sur la « responsabilité particulière » des deux partenaires pour « la réussite future de la zone euro et de l'Union européenne dans son ensemble »(7).

Mais une position commune de la France et de l'Allemagne ne suffit pas pour imposer un dossier sur l'agenda européen. Si des progrès ont été observés en matière de concertation dans la lutte contre le financement du terrorisme ou contre l'évasion fiscale, c'est avant tout parce que ces sujets faisaient consensus à Bruxelles. À l’inverse, les travaux sur la taxation minimale effective ou celle sur les transactions financières sont proches du point mort, en raison de l’opposition de plusieurs États membres. Quant au dossier des Fonds monétaires (dits à valeur liquidative constante), celui-ci est resté bloqué pendant plus d'un an, car le Luxembourg, l'Irlande et le Royaume-Uni campaient sur une position diamétralement opposée à celle de la France et de l'Allemagne(8).

La convergence de vues entre les deux partenaires n’est pas pour autant parfaite, tant s’en faut. Outre les questions du respect des règles budgétaires européennes et de l'achèvement de l'Union bancaire (voir infra), persiste celle de la crise grecque dans laquelle la France a toujours adopté une attitude plus compréhensive que l'Allemagne(9). Récemment encore, en mars 2016, M. Sapin s’est prononcé en faveur d’un allègement de la dette grecque dans des limites bien définies tandis que W. Schäuble considérait ce débat inutile au motif que la Grèce bénéficie déjà de taux extrêmement bas.

Il faut enfin évoquer la polémique qui a surgi en avril 2016 autour de la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) – le ministre allemand des Finances W. Schäuble critiquant la politique monétaire de cette institution, et son homologue Michel Sapin défendant en retour son indépendance(10). W. Schäuble s’est insurgé contre la politique des taux « extrêmement bas », voire négatifs pratiqués par cette institution qui nuit au rendement des comptes des épargnants et des fonds de pension des retraités allemands. Pour sa part, M. Sapin a demandé publiquement à Berlin de respecter « l'indépendance », de la BCE dont la politique monétaire, a-t-il pris soin de rappeler, « valait pour l'ensemble des pays de la zone euro ». La chancelière fédérale, Angela Merkel, a pris soin, à son tour, de souligner que les dirigeants politiques européens, et pas seulement l’Allemagne, pouvaient eux-mêmes contribuer à relancer l'inflation en œuvrant davantage pour soutenir la croissance.

L'épisode rappelle – mais avec des positions inversées –  la discussion lors de la création de la BCE dont Berlin défendait l’indépendance.

Le dilemme « austérité versus croissance » : vers l’émergence d’un consensus ?

La question du respect des critères budgétaires mérite un examen plus approfondi. On oublie parfois que Berlin n'a pas toujours été un défenseur acharné du respect strict du Pacte de stabilité et de croissance – qui impose un déficit public inférieur à 3 % du PIB et une dette publique inférieure à 60 % du PIB. Au début des années 2000, l'Allemagne, « homme malade de l'Europe », plaidait à l'unisson avec la France pour une lecture plus souple de ces préceptes. « Tout le monde parle du Pacte de stabilité, (mais) il s'appelle Pacte de stabilité et de croissance. Et c'est pourquoi, dans le cadre de ce Pacte, il est possible et nécessaire de stimuler la croissance », déclarait en 2003 le Chancelier Gerhard Schröder, lors d'une conférence de presse conjointe avec le président Jacques Chirac(11). Les deux hommes obtiendront d'ailleurs un accord politique en 2005, assouplissant quelque peu les conditions d'application du Pacte. Mais G. Schröder s’appuiera ensuite sur cet assouplissement pour engager son pays dans un train de réformes ambitieux (connu sous le nom d’Agenda 2010), visant à regagner en compétitivité.

Depuis, l'Allemagne, redevenue inflexible sur le respect des critères du Pacte, se montre peu indulgente vis-à-vis des écarts que continue à s'autoriser son voisin français. Ainsi, le nouveau délai de deux ans accordé en 2015 par la Commission européenne au gouvernement français pour revenir à une stricte observation de ces critères a donné lieu à un débat tumultueux. Alors que de nombreux hommes politiques allemands rappelaient à la France ses engagements, le commissaire européen à l’Économie numérique, le conservateur allemand Günther Oettinger, à l’occasion d’une tribune publiée dans deux grands quotidiens (Les Échos et le Financial Times) reprochait à l'Hexagone d'être un « déficitaire récidiviste » en matière de budget(12).

Cette controverse s'est à présent apaisée en raison non seulement du fait que Paris s’est engagé à respecter la nouvelle échéance de 2017 mais, surtout, parce que le débat entre croissance et austérité a perdu de son acuité. Du côté de la Commission européenne comme des États membres, un équilibre a été trouvé autour de la poursuite simultanée de trois objectifs : respect des critères de Maastricht, poursuite des réformes structurelles et relance de l'investissement. Parallèlement, l'exécutif européen a détaillé les flexibilités qu'il pouvait autoriser en matière de discipline budgétaire – que les États membres ont acceptées, une fois les quelques recadrages demandés par W. Schäuble pris en compte(13).

Depuis, Paris et Berlin n'ont de cesse de mettre en avant ce nouveau terrain d'entente.

Une « croissance forte et durable  peut être atteinte par la mise en oeuvre de ces trois priorités », a réaffirmé le Conseil économique et financier franco-allemand en février 2016. Le Conseil des ministres franco-allemand d’avril a renchéri, se prononçant pour « une politique économique qui (assure) une politique budgétaire responsable, la poursuite des réformes structurelles afin de moderniser nos économies, et la relance de l’investissement ».

L'achèvement de l'Union bancaire, prochain défi pour le couple franco-allemand

Fin 2015, une nouvelle source de désaccords a surgi à l’occasion de l’ouverture des discussions sur le projet européen de garantie des dépôts – un dossier économiquement majeur, techniquement complexe et politiquement délicat. Le sujet est d'autant plus important qu'il constitue l’ultime étape de l'Union bancaire, le projet le plus fédéraliste que la zone euro a connu depuis la mise en place de la monnaie unique.

Mise en place à la suite de la crise financière de 2008, l’Union bancaire se propose d’être un cadre de surveillance bancaire et de gestion des faillites. Elle se compose de trois piliers : un mécanisme de surveillance, hébergé à la BCE et opérationnel depuis novembre 2014 ; un fonds de résolution bancaire, basé à Bruxelles et effectif depuis janvier 2016 ; et un système européen de garantie des dépôts. Ce dernier est toujours au stade de projet : la Commission a proposé en novembre 2015 de l’instaurer en plusieurs étapes (de la réassurance des fonds nationaux de garantie à la mutualisation complète) d’ici à dix ans.

La France se dit favorable à cette proposition destinée à éviter les paniques bancaires en rassurant les déposants sur la sécurité de leurs placements. L'Allemagne, pour sa part, est réticente à une mutualisation du système trop rapide car elle craint de voir les épargnants allemands « payer pour les banques d'autres pays, moins bien gérées »(14). Les caisses d'épargne et banques mutualistes qui disposent, Outre-Rhin, de leur propre système de garantie, sont particulièrement mobilisées. Berlin plaide donc pour la mise en œuvre de toutes les dispositions prévues par l'Union bancaire avant d’effectuer cette mutualisation. Certains États membres ont en effet tardé à transposer la directive relative à la résolution des établissements bancaires.

Lors du premier débat du Conseil Ecofin consacré à ce sujet, W. Schäuble a également critiqué la base juridique de la proposition – l'article 114 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatif au marché intérieur. Le ministre allemand juge cet article insuffisant pour justifier la mise en place d'un fonds de garantie et préfèrerait passer par un accord intergouvernemental ad hoc, comme cela fut le cas pour le Fonds de résolution unique (2è pilier de l'Union bancaire).

Sur ce point, le document franco-allemand sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire ainsi que la dernière déclaration du Conseil économique et financier franco-allemand mentionnent tous deux l'importance « d'achever ou encore d'approfondir » l'Union bancaire sans se référer explicitement à la garantie des dépôts. Seul le pilier « résolution » y est mentionné. 

Il est aussi intéressant de noter que le débat sur le Fonds européen de garantie des dépôts rappelle celui qui eut lieu quelques années auparavant sur les eurobonds  - obligations qui seraient émises pour toute la zone euro, et donc garanties pour les États qui inspirent le plus de confiance aux marchés. L'Allemagne, déjà opposée au partage du risque, avait rejeté l'idée(15) : pour Berlin, les eurobonds devaient être un point d’aboutissement une fois obtenu le respect des règles établies alors que la France les considérait comme un point de départ. 

Les discussions sur le fonds de garantie se poursuivent à Bruxelles entre experts des États membres(16). Les Pays-Bas, qui assument durant le premier semestre 2016 la présidence du Conseil de l’Union européenne et donc celle de l'Ecofin, espèrent aboutir d'ici juin à une « feuille de route » qui dressera la liste des étapes à accomplir pour achever l'Union bancaire. Au regard des divergences politiques et des difficultés techniques que soulève ce sujet, le but ne sera pas aisé à atteindre – d’autant que, selon de nombreux observateurs, l'Allemagne entend ne pas infléchir sa position. La concertation franco-allemande n’en sera à cet égard que plus nécessaire.

Notes

1) Cécile Calla, Hélène-Demesmay, Que reste-t-il du couple franco-allemand ? Réflexe Europe, série Débats, 2013.
2) Voir le communiqué final du 48è Conseil économique et financier franco-allemand, 9 février 2016. (PDF, 88,7 Ko)
3) Outre la France et l'Allemagne, ce projet concerne : l'Autriche, la Grèce, l'Espagne, le Portugal, la Slovaquie, la Slovénie, la Belgique, et l'Italie. L'Estonie a quitté cette coopération renforcée en décembre 2015.
4) Diplomatie économique - Positions communes des Secrétaires d’État français et allemand relatives au TTIP, 22 avril 2016 une position commune sur l'accord de libre-échange transatlantique
5) voir Elvire Fabry, « Le partenariat transatlantique Etats-Unis-Union européenne : l’état des lieux, P@ges Europe, 30 mars 2016, DILA© La Documentation française,
6) Macron-Gabriel : « Pour une Union européenne solidaire et différenciée » Le Figaro, 4 juin 2015.
7) Voir la contribution franco-allemande sur l’Union économique et monétaire. (PDF, 371 Ko)
8) Les Pays-Bas veulent relancer le projet européen de réglementation des fonds monétaires, Sur ce sujet ainsi que sur la taxation minimale effective et la TTF, voir Jean Comte, Correspondance économique, 8 avril, 11 septembre et 9 décembre 2015.
9) Sébastien Pommier,  Le couple franco-allemand à l'épreuve du référendum grec, L'Express, 2 juillet 2015.
10) Voir Le Monde (Cahier éco) du 15 avril 2015 ainsi que Edwin Le Héron, À quoi sert la Banque centrale européenne ? Réflexe Europe, Série Débats, 2è édition, 2016.
11) Thibaud Madelin, Pacte de stabilité : Schröder soutient discrètement Chirac, Les Échos, 17 juillet 2003.
12) Voir les articles en date du 20 novembre 2014 in une tribune dans Les Echos et le Financial Times.
13) Jean Comte, Le conseil Écofin doit se prononcer sur une utilisation plus restreinte de la flexibilité liée à l'investissement, Bulletin quotidien, 8 décembre 2015.
14) Céline Le Prioux, Bruxelles propose un projet européen de garantie des dépôts complet en 2024, AFP, 24 novembre 2015.
15) Jean-Pierre Robin, Pourquoi les Allemands ont horreur des Eurobonds, Le Figaro, 22 mai 2012.
16) Jean Comte, Système européen de garantie des dépôts : les négociations techniques se poursuivent, mais Berlin continue de s'opposer au projet, La Correspondance économique, 16 février 2016.

* Journaliste, correspondant du Bulletin quotidien à Bruxelles

Pour citer cet article : Jean Comte, « La politique économique européenne vue par Berlin et Paris. Différences d’approche », P@ges Europe, 4 mai 2015 – La Documentation française © DILA

 

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