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Crise des migrants : l’Europe du Nord à l’épreuve, par Céline Bayou

[Crise des migrants : l’Europe du Nord à l’épreuve, par Céline Bayou], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Rassemblement en soutien aux migrants qui demandent l’asile en Europe. Stockholm, 14 septembre 2015.
© Jonathan Nackstrand/AFP

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Mis à jour le 15/06/2016

Introduction

Loin des drames qui se jouent en Méditerranée, des barbelés qui s’érigent le long des frontières de la Bulgarie ou de la Hongrie, de la « route des Balkans » ou des camps de Grèce et de Turquie, l’Europe du Nord pourrait sembler peu concernée par la crise des migrants qui, depuis plus de deux ans, secoue l’Europe. Pourtant, l’extrémité septentrionale de ce continent rêvé est également mise à l’épreuve par l’afflux des candidats au statut de réfugiés. Membres toutes deux de l’Union européenne – et, à ce titre, respectueuses de ses injonctions –, mais incarnations de deux modèles jugés aux antipodes en la matière, la Suède et la Finlande ont même été poussées à revoir leurs politiques respectives d’accueil, non sans douleur pour la première.


Crise des migrants : l’Europe du Nord à l’épreuve

Céline Bayou*

À des milliers de kilomètres des côtes de Libye ou d’Italie, l’Europe du Nord a bien évidemment été moins concernée du point de vue numérique, depuis 2014, par l’afflux de migrants qui souhaitent rejoindre le continent européen. Pour cette extrémité septentrionale de l’Europe, la question a d’abord paru être : comment venir en aide à nos voisins du Sud qui font face à ce flux inattendu ? Dans la région, deux États membres de l’Union européenne (UE)(1) s’inscrivent totalement dans la logique communautaire en matière de politique migratoire, même s’ils incarnent des modèles différents en la matière : à la Suède (9,7 millions d’habitants) est attachée une image de pays ouvert et tolérant, tandis que la Finlande (5,4 millions d’habitants) est réputée plus repliée sur elle-même. Ces clichés semblent pourtant ne pas résister à une crise qui rebat les cartes sur le continent européen tout entier.

Des traditions d’accueil différentes

Très attachée à son rôle de puissance humanitaire sur la scène internationale, la Suède fait souvent remonter sa tradition d’accueil à la fin des années 1960, lorsque le Premier ministre Olof Palme développa une politique volontariste de réception des réfugiés politiques. Déjà réputée hospitalière aux migrants économiques, la Suède apparaîtra alors comme une terre d’asile pour les persécutés du monde entier, image qui ne s’est pas démentie jusqu’en 2015.

En 2013, selon l’OCDE, 16 % des personnes résidant en Suède étaient nées à l’étranger(2), contre 13,9 % en Norvège, 12,8 % en Allemagne, 12 % en France, 8,5 % au Danemark et 5,6 % en Finlande. Près de la moitié de ces personnes étaient arrivées en Suède en tant que demandeurs d’asile ou membres de la famille d’un réfugié. Sur la période 2005-2014, de tous les pays de l’OCDE, c’est la Suède qui, proportionnellement, a accueilli la plus grande part des migrants arrivés pour raisons humanitaires.

Plus circonspecte en la matière, la Finlande est pourtant passée depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale de pays d’émigration nette à pays d’immigration nette. Le nombre d’immigrés y a presque doublé entre 2000 et 2013. L’année 2011 a d’ailleurs été considérée comme un record, depuis 1917, avec 29 500 entrées enregistrées sur le territoire finlandais. Les autorités disaient alors recenser depuis 2000 une moyenne de 1 500 dépôts annuels de demandes d’asile, et ce au gré des conflits mondiaux. Mais les pays d’origine des immigrants, en 2010 par exemple, restaient avant tout l’Estonie (3 900 personnes) et la Russie (2 300), contre 1 100 personnes venant d’Irak et 1 000 de Somalie(3).

La crise et l’explosion des chiffres

Fidèles à leurs principes, dès 2013 et les premiers signes de la crise, les autorités suédoises ont déclaré – et elles ont été les premières en Europe – que tous les migrants provenant de régions en guerre bénéficieraient d’un permis de résidence permanent. En 2014, elles ont enregistré 81 180 demandes, puis 162 450 en 2015 (voir tableau). Au même moment, le nombre de demandeurs et primo-demandeurs d’asile en Finlande est passé de 3 620 à 32 345. En 2015, la Suède s’est située en 3position en valeur absolue parmi les pays de l’UE, après l’Allemagne et la Hongrie.

Demandeurs et primo-demandeurs d’asile en Europe en 2014 et 2015

Demandeurs et primo-demandeurs d’asile en Europe en 2014 et 2015

 

2014

2015

Allemagne

202 645

476 510

Autriche

28 035

88 160

Belgique

22 710

44 660

Bulgarie

11 080

20 365

Chypre

1 745

2 265

Croatie

450

210

Danemark

14 680

20 935

Espagne

5 615

14 780

Estonie

155

230

Finlande

3 620

32 345

France

64 310

75 750

Grèce

9 430

13 205

Hongrie

42 775

177 135

Irlande

1 450

3 275

Italie

64 625

84 085

Lettonie

375

330

Lituanie

440

315

Luxembourg

1 150

2 505

Malte

1 350

1 845

Pays-Bas

24 495

44 970

Pologne

8 020

12 190

Portugal

440

895

République tchèque

1 145

1 515

Roumanie

1 545

1 260

Royaume-Uni

32 785

38 800

Slovaquie

330

330

Slovénie

385

275

Suède

81 180

162 450

Union européenne (28 pays)

626 960

1 321 600

Norvège

11 415

31 110

Suisse

23 555

39 445

Source : Eurostat.

En valeur relative, elle était en revanche en 1e position en 2014. En effet, on y comptait alors 8,4 demandeurs d’asile pour 1 000 habitants, contre 4,3 en Hongrie, 3,2 en Autriche, 2,6 au Danemark, 2,5 en Allemagne, 0,9 en France et 0,7 en Finlande (la moyenne UE-28 était de 1,2 pour 1 000 habitants)(4).

Les principes et les actes

L’attractivité de la Suède s’appuie sur une réputation qui s’est traduite dans les actes. Non seulement les autorités ont tenu durant des années un discours immuable sur cette question mais elles ont mis en place des procédures généreuses et rapides : on ne dort pas dans la rue en Suède et, même si certains centres d’hébergement sont très isolés des grandes villes – jusqu’en Laponie –, les migrants se voient rapidement proposer un logement et des prestations sociales. Le droit d’exercer un emploi leur est également octroyé avec célérité.

Surtout, la Suède répond favorablement aux demandes qui lui sont faites (droit d’asile, statut de réfugié, asile constitutionnel, protection subsidiaire, apatridie) : en 2014, elle se situait en tête de l’UE-28 par le taux de réponses positives en première instance (dépassée seulement par la Bulgarie), avec 77 % de réponses favorables, contre 67 % pour la Finlande (68 % pour le Danemark, 42 % pour l’Allemagne, 22 % pour la France et 45 % pour la moyenne communautaire)(5).

La Finlande, elle, n’offre pas de prestations sociales égales à celles de sa voisine mais les demandeurs d’asile attendent le traitement de leur dossier dans des centres d’accueil où leur sont proposés des cours de finnois et de suédois. Une fois leur identité attestée, ils peuvent travailler après trois mois de séjour. Une Stratégie migratoire a été adoptée par les autorités en 2013(6), énonçant trois principes : la Finlande est un pays sûr et ouvert (l’immigration doit par ailleurs permettre de faire face au ratio de dépendance démographique, la part de la population en âge de travailler décroissant de manière inquiétante), chacun peut trouver un rôle à y jouer (tout entrant doit voir reconnues ses compétences et participer au développement futur du pays) et l’éducation (linguistique) y est essentielle, de même que la diversité qui se traduit au quotidien.

Le 1er janvier 2016, lors de son adresse à la nation, le Président finlandais, Saul Niinistö, a pourtant délivré un discours qui s’est démarqué de ces principes généraux, insistant sur le fait que l’immigration ne doit pas remettre en question les valeurs fondamentales du pays. Et de préciser que tous les migrants ne sont pas empreints de bonnes intentions, que certains ont même derrière eux un passé de terroristes. Avant de glisser, au détour d’une phrase, que le Premier ministre suédois Stefan Löfven a bien raison lorsqu’il dit qu’on ne peut pas accueillir tout le monde, mais seulement ceux qui souffrent réellement de persécutions.

Le modèle secoué par la conjoncture… et par les voisins

Cette allusion à une prise de position officielle de la Suède peut étonner, mais le modèle suédois, porté aux nues pendant des décennies, en a visiblement agacé plus d’un dans la région(7). Le fait qu’il semble vaciller aujourd’hui est donc saisi au bond par les voisins à qui cette mise en cause peut paraître donner raison.

Fredrik Reinfeldt, Premier ministre suédois de 2006 à 2014, avait appelé dès 2014 ses compatriotes à « ouvrir leurs cœurs ». En mars 2016, alors que la situation était beaucoup plus tendue, il a reproché aux Suédois de trop se plaindre de l’immigration : « La véritable vulnérabilité, c’est de mettre votre famille sur un bateau dont vous ne savez pas s’il parviendra à traverser la mer. La véritable vulnérabilité, c’est de fuir même lorsque vous ne savez pas où vous allez, si vous y arriverez et, même, si vous y survivrez. C’est lorsqu’il n’y a pas d’alternative. »(8) Par ce credo, l’ancien chef de gouvernement voulait sans doute voler au secours de l’équipe actuellement au pouvoir. En effet, le Premier ministre suédois, S. Löfven (centre gauche) a perdu en popularité avec la crise des migrants, cette chute accompagnant la montée en puissance des Démocrates de Suède (extrême droite)(9).

La Suède a-t-elle atteint les limites de sa politique ?

Débordées par l’ampleur des flux et sans doute aussi par cette poussée du parti xénophobe, les autorités suédoises ont opéré au cours des derniers mois ce qui a pu être interprété comme un virage à 360 degrés.

Ce retournement a été symbolisé avec force par la conférence de presse de la vice-Première ministre suédoise Åsa Romson, qui, le 24 novembre 2015, a presque éclaté en sanglots en annonçant l’adoption de mesures visant à contenir les flux(10). En décembre, Stockholm a obtenu de la Commission européenne la suspension d’un an des obligations du pays au regard du mécanisme de relocalisation prévoyant la redistribution, au niveau européen, de 120 000 migrants arrivés en Italie et en Grèce. Les autorités suédoises avaient argué du fait que le pays avait atteint ses limites et ne serait pas en mesure d’accueillir dans des conditions correctes les 4 500 personnes prévues par le mécanisme. Puis une autre brèche importante a été pratiquée en janvier 2016, avec l’instauration des contrôles d’identité systématiques des personnes venant du Danemark. Ces contrôles avaient été réintroduits de manière aléatoire en novembre 2015. Le 1er juin 2016, il a été décidé de les prolonger, en accord avec l’UE, jusqu’en novembre 2016.

Le pont de l’Øresund qui relie depuis 2000 Copenhague à Malmö est devenu un point de focalisation : symbolique d’une part, car il incarne l’aboutissement de cette coopération nordique qui, avec la mise en œuvre de l’Union nordique des passeports en 1958, a contribué à l’image positive de la région. Pratique d’autre part, parce que des milliers de personnes empruntent chaque jour ce pont, que leurs déplacements sont ralentis par ces contrôles, mais aussi parce que certains ont depuis tenté de traverser à pied le pont tunnel, tandis que d’autres ont pris des embarcations – quitte à s’échouer sur quelque île du détroit, sans que les migrants sachent s’ils sont parvenus en Suède. Les nouvelles normes de passage sont perçues dans la région comme l’érection d’un mur entre pays partenaires.

Mais le gouvernement suédois insiste : loin d’une position de principe, voire d’un alignement sur la posture de certains pays d’Europe centrale réticents à recevoir des migrants, l’instauration de ces restrictions se caractérise par son caractère provisoire. Il ne s’agit pas d’un revirement de la politique suédoise mais de l’expression d’une incapacité matérielle à gérer des flux trop importants. D’ailleurs, S. Löfven l’a souligné dans son discours du 6 juin 2016 à l’occasion de la fête nationale : la Suède construit son modèle en le basant sur l’empathie avec l’étranger(11). Il s’agirait aussi de l’expression d’une crise profonde du dialogue avec le Danemark, qui ironise sur ce nouveau cap suédois alors qu’il a lui-même repoussé le mécanisme de relocalisation de l’UE et refusé d’enregistrer des demandeurs d’asile traversant son territoire au motif que ces derniers souhaitaient gagner la Suède.

Des convergences par défaut

Les critiques des voisins sont donc perçues par les Suédois comme un signe de jalousie. Il n’en reste pas moins que, désormais, les mesures adoptées dans les différents pays de la région sont assez similaires.

En Suède comme en Finlande, on parle maintenant contrôles des flux, déboutements, expulsions et charters. Début 2016, les autorités finlandaises ont parlé d’expulser 20 000 migrants arrivés en 2015 et déboutés du droit d’asile. La Suède, elle, envisage d’expulser jusqu’à 80 000 personnes pour les mêmes raisons. L’Agence finlandaise des migrations a estimé en mai 2016 que l’Afghanistan, l’Irak et la Somalie sont des pays sûrs pour leurs ressortissants et qu’il sera donc plus difficile pour ces derniers d’obtenir un permis de résidence. De même, en Suède en 2015, le taux de réponses positives aux demandes déposées a été de 90 % pour les Syriens mais seulement de 35 % pour les Afghans. La reconnaissance d’une crise – guerre ou autre –, en augmentant la probabilité d’obtenir l’asile pour certaines nationalités, accroît pour les autres celle d’être déboutées, phénomène d’éviction classique.

Le recours au regroupement familial est désormais réduit en Finlande. Il le sera vraisemblablement en Suède à partir de juillet 2016, là encore à titre provisoire : seules les personnes dotées d’un permis de résidence de trois ans (de plus en plus difficile à obtenir) pourront faire une demande de regroupement familial.

Conséquence de ces mesures, on enregistre un nombre croissant de retraits de demandes d’asile, certains migrants – essentiellement Irakiens et Afghans – perdant espoir et préférant rentrer dans leur pays d’origine. S’ils évoquent souvent leurs difficultés à s’adapter au climat et aux conditions de vie, il paraît évident que le resserrement des conditions de légalisation et de regroupement n’y est pas étranger.

Une faille dans le système suédois d’intégration

Sur une perspective plus longue, se pose aussi la question de l’intégration des migrants. Or, en la matière, le dit modèle suédois est loin de remplir ses promesses : un rapport de l’OCDE publié en 2016(12) montre que c’est en Suède que l’écart du taux d’emploi entre natifs et personnes nées à l’étranger est l’un des plus importants. Après sept ans de résidence, seulement 50 % des immigrés ont un travail. En avril 2016, alors que le taux de chômage parmi les natifs de Suède était de 4,7 %, il atteignait 14,9 % parmi les personnes nées à l’étranger. Il est vrai que 95 % des emplois dans ce pays requièrent au moins un diplôme du secondaire. Or plus d’un tiers de ceux qui ont obtenu le statut de réfugiés en 2015 n’en possède pas.

Cet indicateur serait à ajouter à d’autres constats qui font que la Suède est de plus en plus souvent décrite comme une société assez inégalitaire et en proie à des phénomènes de ségrégation. Pour un pays qui s’est longtemps pensé exemplaire, la crise migratoire apparaît comme un révélateur supplémentaire. La Finlande et le Danemark, qui certes accueillent une proportion bien moindre de migrants, ne manquent pas pendant ce temps de mettre en avant leurs modèles éducatifs respectifs, facteurs essentiels d’intégration des non natifs(13).

Notes
(1) Ne seront pas évoqués ici les cas de la Norvège, non membre de l’UE, et du Danemark, membre de l’UE mais qui, par la logique de l’opt-out (option de retrait), ne participe pas à la politique communautaire en matière d’asile et d’immigration.
(2) Données OCDE, 2013.
(3) « Perspectives des migrations internationales », OCDE, 2012.
(4) « Asylum applicants and first instance decisions on asylum applications : 2014 », Eurostat, n° 3, 2015. 
(5) Op. Cit. note 4.
(6) Ministère finlandais de l’Intérieur.
(7) En novembre 2015, Inger Støjberg, ministre danoise des Étrangers, de l’Intégration et du Logement, est allée plus loin encore, déclarant : « La Suède mène depuis de nombreuses années une politique d’accueil des réfugiés irresponsable. Elle s’est elle-même mise dans le pétrin. » Cité dans Slate, 3 mars 2016.
(8) « True vulnerability is to flee if you don’t know you’ll survive », The Local, 21 mars 2016.
(9) Cyril Coulet, « Extrême droite en Suède. Les raisons d’un succès électoral », P@ges Europe, 29 octobre 2014.
(10) « Romson hade nära till tårar under pressträff », Expressen, 24 novembre 2015. Leader du parti des Verts, elle a démissionné le 9 mai 2016.
(11) « I’m so lucky to be Swedish : prime minister », The Local, 6 juin 2016.
(12)« Working Together : Skills and Labour Market Integration of Immigrants and their Children in Sweden », OCDE, 2016.
(13]) Voir Cyril Coulet, « La forte progression des inégalités en Suède », P@ges Europe, 4 juin 2013 ; Céline Bayou, « Danemark. La jeunesse, cible privilégiée de la politique d’intégration », Grande Europe, juillet 2009 ; Antoine Jacob, « Finlande. Le lycée à la carte, une spécificité », Grande Europe, décembre 2008.

* Analyste-rédactrice à la Documentation française (P@ges Europe et Questions internationales)

Pour citer cet article : Céline Bayou, « Crise des migrants : l’Europe du Nord à l’épreuve », P@ges Europe, 15 juin 2016 - La Documentation française © DILA

 

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