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[L’Union européenne, quelle influence au Caucase du sud ? par Laure Delcour], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Affiche pour célébrer la signature de l’accord d’association entre la Géorgie et l’Union européenne, le 27 juin 2014.
© Wikimedia Commons

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Mis à jour le 23/11/2016


L’Union européenne, quelle influence au Caucase du sud ?

Laure Delcour*

Si, au lendemain de l’effondrement de l’Union soviétique, l’Union européenne (UE) établit des relations avec  l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie et signe avec chacun d’eux des accords de partenariat en 1996, l’attention qu’elle porte au Caucase du sud reste très limitée. Mais, en la rapprochant de cette région déchirée par les conflits et cruciale pour l’acheminement des hydrocarbures, les élargissements de 2004 et 2007 font du Caucase du sud un espace stratégique pour la politique européenne de voisinage.

Comment l’Union européenne s’investit-elle au Caucase du sud ? Quelle est son influence sur trois pays qui, depuis la disparition de l’URSS, ont choisi des trajectoires politiques et économiques très différentes ? Enfin, quelle est sa place dans une région où sont engagés de nombreux acteurs internationaux et où le poids de la Russie reste prédominant ?

Une présence renforcée, mais un rôle marginal dans les conflits caucasiens

Peu présente (si ce n’est par l’intermédiaire de ses  États membres, à l’instar de la France dans le Groupe de Minsk) dans les mécanismes de règlement des conflits mis en place dans les années 1990, l’Union européenne a, au cours des années 2000, renforcé son implication dans les questions sécuritaires au Caucase. La nomination d’un représentant spécial pour le Caucase du sud en 2003  reflète ainsi la volonté de jouer un rôle politique plus actif, tout en renforçant la cohérence de l’action européenne dans la région. Comme celui de ses prédécesseurs, le profil du représentant actuel, l’Allemand Herbert Salber, illustre l’accent mis sur la prévention et le règlement des conflits. Mais le mandat du représentant spécial est défini de manière bien plus large, comme une contribution aux objectifs de l’UE dans la région, à savoir aussi l’assistance aux réformes politiques et économiques, l’aide au retour des réfugiés et déplacés, enfin la facilitation de la coopération intra-régionale. Ainsi, pour l’Union européenne la résolution des conflits s’inscrit-elle dans un processus plus vaste de réformes politiques et sécuritaires et dans une vision à long terme. Cette approche multidimensionnelle, reliant démocratisation, bonne gouvernance, réduction de la pauvreté et mesures destinées à restaurer la confiance pour mettre en place un environnement propice au règlement des conflits a guidé l’engagement européen au Caucase du sud tout au long des années 2000. L’UE a ainsi appuyé (en particulier en Géorgie) la réforme du secteur de la sécurité et de la justice ; elle a également été le premier pourvoyeur d’assistance en faveur des personnes déplacées.

Pourtant, le renforcement de son implication dans les questions de sécurité n’a pas permis de peser significativement en faveur d’une résolution des conflits régionaux. Certes, l’Union (par l’intermédiaire de la présidence française du Conseil) a joué un rôle important de médiateur dans la guerre russo-géorgienne d’août 2008. Mais, si elle a œuvré efficacement à la conclusion d’un cessez-le-feu, l’UE s’est montrée impuissante à le faire respecter par la Russie. Elle n’a pu empêcher la reconnaissance par celle-ci de l’indépendance des deux régions séparatistes géorgiennes l'Abhkazie et l'Ossétie du sud et les observateurs européens envoyés dans le cadre de la mission EUMM (European Monitoring Mission, mission d’observation de l’UE) n’ont pu s'y déployer en raison de l’opposition des autorités de facto de Soukhoumi et Tskhinvali, qui ont ainsi entravé la portée de la mission dès sa mise en place. Bien que l’Union co-préside, avec l’OSCE et l’ONU, les pourparlers de Genève comprenant également la Géorgie, l’Abkhazie, l’Ossétie du sud, la Russie et les États-Unis, ceux-ci n’ont à aucun moment débouché sur des progrès significatifs. Critiquée par Soukhoumi et Tskhinvali, la politique mise en place par Bruxelles après le conflit de 2008 (« engagement sans reconnaissance » avec les deux régions séparatistes) n’a pas non plus porté ses fruits.

Les limites de l’influence européenne sont encore plus flagrantes dans le conflit du Nagorno-Karabakh, où s’opposent l’Arménie et l’Azerbaïdjan, deux pays inclus dans la politique européenne de voisinage. Les contradictions notées dans les plans d’action de cette politique (mention du principe de l’intégrité territoriale dans le plan négocié avec l’Azerbaïdjan et du principe d’auto-détermination dans celui négocié avec l’Arménie) témoignent de la faible marge de manœuvre de l’Union européenne dans ce conflit. En dépit des souhaits initiaux des deux parties, l’implication de l’UE ne s’est pas renforcée depuis le début des années 2000. L’initiative d’un de ses États membres, la Hongrie, d’extrader un officier azerbaïdjanais coupable d’avoir assassiné un militaire arménien a même contribué à attiser les tensions entre Bakou et Erevan en 2012. Plus récemment, les violents incidents frontaliers d’avril 2016 (fréquemment appelés « guerre des Quatre Jours ») ont fourni une illustration patente de l’impuissance européenne ; celle-ci s’est en effet contentée d’appeler les deux parties à cesser les combats et à respecter les cessez-le-feu.

Ainsi, en dépit d’une présence accrue au Caucase du sud depuis le début des années 2000, le rôle de l’Union européenne dans la prévention et le règlement des conflits  reste marginal. Cette impuissance s’explique en grande partie par des facteurs internes à l’UE (faiblesse de sa boîte à outils en matière de sécurité, désaccords entre des États membres qui conservent des compétences cruciales, quant au renforcement de la politique de défense européenne), mais aussi par l’implication d’autres acteurs (ainsi la Russie) plus influents.

L’Union économique eurasienne : une concurrence pour l’Union européenne ?

Alors que l’engagement de l’Union européenne et son influence dans le règlement des conflits sont limités, son implication dans le processus de réformes des trois États caucasiens est en revanche importante.  Dans le cadre de sa politique de voisinage lancée en 2004, l’UE entend en effet s’appuyer sur son attractivité pour inciter les pays d’Europe de l’est, du Caucase du sud et de la Méditerranée à entreprendre des réformes, en échange d’une intégration plus poussée avec Bruxelles. Le Partenariat oriental lancé en 2009 renforce cette ambition transformatrice, en particulier dans le Caucase où l’offre européenne était jusqu’alors restée en-deçà des perspectives proposées à l’Ukraine et à la Moldavie. Avec le Partenariat oriental, l’UE propose à l’Arménie, à l’Azerbaïdjan et à la Géorgie des accords d’association et de libre-échange complet et approfondi fondés sur l’adoption des normes et standards européens (notamment en matière commerciale). Il ouvre également la perspective d’une libéralisation (à terme) du régime des visas, qui permettrait une plus grande mobilité des citoyens caucasiens vers l’UE pour de courts séjours.

Initialement bien accueilli par les États du Caucase du sud, qui ont tous trois ouvert des négociations pour un accord d’association avec l’UE en 2010, le Partenariat oriental a suscité des réponses de plus en plus diverses au fil du temps.

Seule la Géorgie est devenue, en 2014, un pays associé à l’UE. Portée par son aspiration à rejoindre un jour l’Union, ce pays a entrepris des réformes conséquentes et coûteuses tant économiquement que socialement pour satisfaire les demandes européennes. Si les accords signés avec l’UE devraient, à terme, rendre l’économie géorgienne plus compétitive, leurs bénéfices immédiats sont difficiles à appréhender pour des catégories de population confrontées à des changements difficiles. De plus, l’élimination des visas Schengen (autre proposition-clé du Partenariat oriental, sans doute la plus tangible pour les citoyens géorgiens) n’est pas encore effective : en dépit de la recommandation de la Commission européenne, certains États membres de l’UE (en l’occurrence l’Allemagne) ont émis des réserves, retardant ainsi le processus de libéralisation du régime des visas avec la Géorgie.

Intéressé par une coopération avec l’UE en matière d’énergie, mais peu enclin à adopter de manière extensive les normes européennes et réticent à s’engager dans des réformes poussées, l’Azerbaïdjan a finalement renoncé à l’association avec l’UE et opté pour un « partenariat stratégique pour la modernisation » nettement moins ambitieux. Mais même cet accord au rabais semble remis en cause dans un contexte de relations tendues entre Bruxelles et Bakou, après la publication en 2015 d’une résolution du Parlement européen critiquant la situation des droits de l’homme et de la société civile dans le pays.

Le cas de l’Arménie illustre bien les difficultés auxquelles est confrontée l’Union européenne dans le Caucase du sud. Entre 2010 et 2013, l’Arménie s’est pleinement engagée dans les négociations pour un accord d’association avec l’UE, menant à bien des réformes substantielles. Pour Erevan, le Partenariat oriental offrait la possibilité, en adoptant le modèle européen, de moderniser l’économie du pays et ainsi de réduire, à terme, sa vulnérabilité dans un environnement régional difficile après le conflit russo-géorgien de 2008 et l’échec du rapprochement avec la Turquie en 2009. Pourtant, après avoir conclu les négociations avec l’UE et quelques semaines avant de parapher l’accord d’association, le président Sarkissian faisait part de sa décision d’abandonner l’intégration économique avec l’UE pour rejoindre l’Union économique eurasienne (UEE) mise en place par la Russie.

Ainsi, quelques mois avant l’Ukraine, c’est au Caucase qu’a été mise au jour la confrontation entre deux projets d’intégration économique portés respectivement par Bruxelles et Moscou. Avec l’Union douanière eurasienne lancée en 2010 en réponse au Partenariat oriental, la Russie propose un cadre ambitieux d’intégration régionale, qui suppose un transfert de souveraineté (notamment en matière de tarifs douaniers) au niveau supranational et qui est donc incompatible avec la conclusion des accords de libre-échange complet et approfondi offerts par Bruxelles. Plaçant les pays du voisinage commun devant un choix difficile, la Russie a utilisé tous les leviers  à sa disposition pour influencer leur engagement. Dans le cas de l’Arménie, pays enclavé et donc vulnérable, les ventes massives d’armes de la Russie à l’Azerbaïdjan début 2013 et la menace d’une augmentation brutale des prix du gaz russe ont constitué des instruments de pression suffisants pour que le président Sarkissian décide soudainement d’abandonner le projet d’une intégration économique approfondie avec l’UE. Si la Russie n’a pas (contrairement à l’encontre de la Moldavie et surtout de l’Ukraine) déployé de représailles massives à l’encontre de la Géorgie après la signature par celle-ci d’un accord d’association, la normalisation des relations russo-géorgiennes amorcée en 2013 lui ouvre de nouvelles opportunités d’influence dans ce pays. Avec l’Azerbaïdjan, moins sensible à la pression en raison de ses richesses énergétiques, la Russie dispose d’une marge de manœuvre plus restreinte ; une détérioration durable des relations entre Bakou et Bruxelles pourrait conduire à un rapprochement russo-azerbaïdjanais, mais celui-ci serait limité par le souci constant de Bakou de préserver son indépendance vis-à-vis de Moscou.

Toutefois, si le Caucase du sud semble désormais fragmenté entre différents choix géopolitiques, l’Union européenne reste un partenaire important pour les trois pays, bien que ce soit pour des raisons différentes. Modèle pour la Géorgie, contrepoids à l’influence russe pour l’Azerbaïdjan, l’Union est à la fois l’un et l’autre pour l’Arménie, avec laquelle elle négocie actuellement un nouvel accord tenant compte de l’adhésion d’Erevan à l’Union eurasienne.

En somme, si l’UE est devenue en une dizaine d’années un acteur qui compte au Caucase du sud, tant son approche que ses instruments apparaissent en décalage avec les réalités locales. L’UE propose un processus de transformations qui, selon elle, contribuera à la modernisation et à la stabilisation de la région sur le long terme. Mais l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie sont confrontés à des défis dont la résolution demande des actions rapides et ciblées que l’UE (notamment en matière de conflits) peut difficilement mettre en œuvre. L’Union doit également faire face aux initiatives de la Russie, qui est désormais en concurrence ouverte avec elle et  dispose d’une large gamme de leviers d’influence, mais qui ne bénéficie pas du même pouvoir d’attraction dans le Caucase du sud.

* Coordinatrice scientifique et chercheur, projet « Exploring the Security-Democracy Nexus in the Caucasus » (CASCADE, EU-FP7), Fondation Maison des Sciences de l’Homme.

Pour citer cet article : Laure Delcour, « L’Union européenne, quelle influence au Caucase du sud ? », P@ges Europe, 22 novembre 2016, La Documentation française © DILA.

 

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