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L’Irlande, du Brexit … à l’après-Brexit, par Christophe Gillissen

[L’Irlande,  du Brexit … à l’après-Brexit, par Christophe Gillissen], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

L’Irlande, l’île verte.
© Wikimedia Commons

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Mis à jour le 18/01/2017

Introduction

L’architecture institutionnelle des Îles britanniques pourrait sortir profondément modifiée par le Brexit, qui affectera également le commerce et la circulation des personnes entre la République d’Irlande et le Royaume-Uni, ainsi que la stabilité politique de l’Irlande du Nord menacée, avec la démission du vice-Premier ministre, Martin Mac Guinness, le 11 janvier 2017, d'un véritable blocage politique. Londres et Dublin cherchent donc à aménager des solutions pragmatiques ; il faut aussi compter avec les vingt-six autres États membres de l’Union européenne, qui semblent pour l'heure peu enclins à accorder des dérogations à l’ancien partenaire britannique.


L’Irlande,  du Brexit … à l’après-Brexit 

Christophe Gillissen*

En janvier 2013, lorsque David Cameron, Premier ministre du Royaume-Uni, s’engagea à tenir un référendum sur le maintien de son pays au sein de l’Union européenne (UE) si son gouvernement était reconduit aux élections législatives de 2015, son objectif était double. Il s’agissait de donner des gages au courant europhobe de son parti, qui contestait son autorité, tout en coupant l’herbe sous le pied de l'UKIP (UK Independance Party, Parti pour l'indépendance du Royaume-Uni), formation antieuropéenne dont la percée électorale se faisait en grande partie aux dépens du Parti conservateur.

La décision relevait en d’autres termes essentiellement de considérations de politique intérieure, et le gouvernement, persuadé qu’il remporterait le référendum, n’envisageait en aucune façon de sortir de l’Union européenne. De ce fait, les conséquences d’une victoire du Brexit ne furent pas anticipées et, depuis le 23 juin 2016, Londres se retrouve confronté à un défi d'une complexité redoutable dont il prend la mesure au fil des jours.

Parmi les nombreuses questions à traiter, celle des futures relations avec l’Irlande n’est pas la moins épineuse. En effet, l’Irlande du Nord, région constitutive du Royaume-Uni, a voté majoritairement en faveur du maintien dans l’UE, sachant qu’une sortie présente des risques considérables tant pour son économie que pour sa stabilité politique. Quant à la République d’Irlande, État membre de l’UE depuis 1973, ses liens étroits avec le Royaume-Uni seront mis à rude épreuve par le Brexit, pour ce qui est notamment de la circulation des personnes et du commerce bilatéral.

L’Irlande du Nord, 2011

Carte : carte: L’Irlande du Nord

L’Irlande du Nord : bientôt isolée dans un royaume désuni ?

Si le vote pour le Brexit a recueilli 51,9 % des suffrages au niveau national, on constate de nettes variations régionales. En Irlande du Nord, seuls 44,2 % des votants choisissent de sortir de l’UE(1). Cela s’explique de plusieurs manières. D’une part, les enjeux économiques de cette sortie  ne sont pas les mêmes pour cette région pauvre dont le secteur agricole demeure significatif et où le niveau de vie moyen est inférieur à celui de la Grande-Bretagne. Les aides versées au nom de la Politique agricole commune et des fonds structurels y sont plus importantes, sans compter les fonds spécifiques débloqués par l’UE depuis les années 1990 pour aider l’Irlande du Nord à sortir d’un conflit qui a duré plusieurs décennies, puis pour consolider le processus de paix.

Les conséquences politiques d’une sortie ne sont pas non plus négligeables. Après trente ans d’une guerre larvée, les accords de paix de 1998 ont ouvert la voie à une normalisation en Irlande du Nord, mais le Brexit pourrait bouleverser l’équilibre politique encore fragile entre les communautés. En effet, il menace les liens avec la République d’Irlande, alors que ceux-ci constituent l’une des concessions majeures obtenues par les nationalistes, traditionnellement attachés à la réunification de l’île. Les postes de contrôle militarisés entre nord et sud ont été démantelés depuis 1998 et les flux de personnes et de biens à la frontière ne connaissent pas d'entrave, faisant du rapprochement entre les deux parties de l’île une réalité tangible. Tout cela pourrait prendre fin lorsque la frontière extérieure de l’Union séparera le Nord du Sud.

Le Conseil commun des ministres du Nord et du Sud, autre disposition majeure des accords de paix de 1998 perdrait de fait son importance. Composé de représentants de Belfast et de Dublin, respectivement des membres de l’assemblée nord-irlandaise sous la conduite du Premier ministre et du vice Premier ministre et des membres du gouvernement d'Irlande du Sud sous la conduite du Premier ministre irlandais, il tient des consultations sur des enjeux tels que l’agriculture, le transport, le tourisme et la santé, chacun ayant tout intérêt à coordonner les politiques pour d’évidentes raisons géographiques. Mais si l’Irlande du Nord sort de l’UE, il leur sera plus difficile de trouver un terrain d’entente. Dans le domaine du transport, par exemple, ils ne pourront plus compter sur des financements européens pour développer les infrastructures. De même, si les deux parties de l’île relèvent de régimes agricoles distincts, le champ de compétence du Conseil des ministres pan-irlandais s’en trouvera réduit.

Le Brexit menace potentiellement l’édifice mis en place lors des négociations de paix. Pour prévenir une telle déstabilisation, les accords de 1998 avaient d’ailleurs prévu que tout changement du statut de l’Irlande du Nord ne pourrait se faire qu’avec l’accord de la population. Or le positionnement  de la région est voué à être  modifié de manière significative par le Brexit, sans que les électeurs nord-irlandais aient donné leur consentement. Un recours en justice a été lancé, afin que l’assemblée nord-irlandaise ait voix au chapitre. La Haute Cour de justice de l'Irlande du Nord a rejeté ce recours(2).  

La Zone commune de voyage (ZCT)

Si au sud, ces débats sont suivis de près, d’autres aspects du Brexit suscitent aussi des inquiétudes à Dublin, notamment la question de la circulation de personnes entre l’Irlande et le Royaume-Uni. Les deux îles font partie d’une Zone commune de voyage (Common Travel Area), extérieure à l’espace Schengen, dont les origines remontent à la fondation de l’État irlandais au début des années 1920. Il s’agit d’un compromis pragmatique et évolutif conclu entre Londres et Dublin, visant à faciliter le déplacement de citoyens britanniques et irlandais dans les Îles britanniques, tout en maintenant des contrôles pour les entrées au Royaume-Uni de ressortissants d’autres États.

La Zone commune de voyage

Création : 1923

Membres : Royaume-Uni, Irlande, Guernesey, Jersey, Île de Man 

Nombre de personnes : 70 millions

L'Irlande ne fait pas partie de l’espace Schengen en raison de la zone de voyage commune qui abolit les contrôles d'identité entre ce pays et la Grande-Bretagne. Une adhésion de l'Irlande à l'espace Schengen aurait de facto aboli la ZCT, rendant beaucoup moins aisée le passage de la frontière en Irlande du Nord.

Un tel dispositif pourrait-il être maintenu si la République d’Irlande restait membre de l’UE tandis que le Royaume-Uni en sortirait ? Des solutions ont été esquissées, mais elles pourraient s’avérer insuffisantes ou difficiles à mettre en œuvre, surtout dans le contexte de la crise des réfugiés. Ainsi, des contrôles aux points d’entrée dans la ZCT sont envisagés, afin de maintenir la libre circulation au sein des Îles britanniques, et notamment entre le nord et le sud de l’Irlande. À l’instar de ce qui se pratique déjà pour les voyageurs chinois et indiens, les ressortissants étrangers pourraient obtenir un visa unique, valable en Irlande et au Royaume-Uni, quel que soit leur point d’entrée (3).

Mais un tel accord entre Londres et Dublin pourrait faciliter l’entrée de ressortissants étrangers en Irlande, et donc dans l’Union européenne, depuis le Royaume-Uni, sans contrôle effectué par un État membre. Autre difficulté, depuis le démantèlement en France du camp de réfugiés de Calais, on ne peut écarter le risque de voir un nouveau point de fixation se former, cette fois entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord, à un endroit qui pourrait être perçu par les migrants cherchant à entrer au Royaume-Uni – et par les passeurs – comme un maillon faible de la frontière britannique. De fait, cette frontière terrestre est difficile à sécuriser : longue de près de 500 kilomètres, elle est traversée par quelque 300 routes et chemins, et pendant les années du conflit nord-irlandais (1968-1998), elle fut utilisée par l’Armée républicaine irlandaise (IRA) pour acheminer des armes au nord ; ce ne fut que dans les ports et aéroports de Grande-Bretagne que les autorités britanniques purent alors mettre en place des contrôles efficaces (4).

Face à ces incertitudes, de nombreux citoyens britanniques, tant en Irlande du Nord qu’en Grande-Bretagne, ont demandé un passeport irlandais depuis juin 2016, afin de se prémunir en cas de « frontière dure » entre les deux États. La loi irlandaise accorde en effet ce droit à toute personne née en Irlande du Nord, ainsi qu’à tous ceux dont un parent ou grand parent est né sur le territoire irlandais. Il est difficile de chiffrer avec précision le nombre de personnes remplissant ces critères, mais il est vraisemblablement supérieur à deux millions.

Le commerce bilatéral

La libre circulation des biens est un autre enjeu important pour Dublin, dont le principal partenaire commercial demeure toujours le Royaume-Uni, la part des biens vendus sur le marché britannique représentant 16 % du total de ses exportations. Certains secteurs, comme l’industrie agroalimentaire, sont très dépendants de ces échanges qui génèrent 100 000 emplois directs en Irlande. Du point de vue britannique, l’Irlande n’est pas un partenaire négligeable non plus : cinquième marché du Royaume-Uni, elle absorbe davantage d’exportations que la Chine et l’Inde réunies. 

Il est impossible de déterminer l’impact du  Brexit sur le commerce anglo-irlandais tant que les conditions d’accès du Royaume-Uni au marché unique n’auront pas été finalisées ; mais il semble d’ores et déjà acquis qu’il ne pourra être que négatif – une baisse de l’ordre de 20 % de ces échanges est anticipée – et que l’Irlande sera le pays européen le plus durement affecté par le Brexit dans ce domaine(5).

Le modèle norvégien montre qu’un pays tiers peut jouir d’un libre accès au marché unique, mais sous réserve, en retour, d’accepter la libre circulation des personnes et de contribuer au budget européen. Or ces deux conditions vont à l’encontre des positions du camp du Leave, qui tient à limiter l’immigration et à cesser la contribution du pays au budget européen. Si Londres n’obtenait pas un accès libre au marché unique, ses exportations vers l’Irlande devraient être contrôlées, que ce soit à la frontière terrestre, dans les ports ou dans les aéroports, et frappés de droits de douane le cas échéant. Selon une étude du ministère irlandais des Finances, le contrecoup pour le commerce bilatéral se traduirait en Irlande par une hausse du chômage, des rentrées fiscales plus faibles et une baisse sensible de sa croissance économique (6).

Malgré tout, peut-être,  y aura-t-il quelques retombées favorables pour l’économie irlandaise. Plusieurs sociétés, notamment des secteurs bancaire et financier, étudient la possibilité de déplacer leur siège social, ou une partie de leurs activités, de Londres à Dublin, afin de préserver un accès au marché unique(7). De même, Dublin a exprimé son intérêt pour accueillir l’Agence bancaire européenne, actuellement située à Londres.

Selon le Premier ministre britannique, Theresa May, l’article 50 du traité de Lisbonne sera invoqué avant la fin du mois de mars 2017, ouvrant ainsi les négociations sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne avec ses vingt-sept partenaires. Londres pourra compter sur la bienveillance de l’Irlande, qui cherchera à minimiser les effets négatifs du Brexit tant pour elle-même que pour l’Irlande du Nord et la Grande-Bretagne, son destin étant étroitement lié au leur. Mais il faudra tenir compte des 26 autres États membres, dont il n’est pas sûr qu’ils soient aussi enclins à accorder des dérogations à l’ancien partenaire britannique.

Notes

(1) Avec un taux de participation plus faible cependant : 62,7 % contre 72,2 % pour l’ensemble du pays.
(2) Les éléments relatifs à cette décision peuvent être consultés sur le site de la Cour suprême britannique
(3) Melanie Gower, The Common Travel Area, and the special status of Irish nationals in UK law (Commons Briefing paper n° 7661), Londres, Bibliothèque du Parlement, 15 juillet 2016, p. 13-17
(4) Voir le rapport de la Commission des affaires européennes de la Chambre des Lords, Brexit: UK-Irish Relations (HL Paper 76), Londres, décembre 2016, p. 35  (PDF 884 Ko)
(5) Edgar Morgenroth, « Economic Consequences for Ireland », in Britain and Europe: The Endgame – An Irish Perspective, ed. D. O’Ceallaigh et P. Gillespie, Dublin, Institute of International and European Affairs, février 2015, p. 146-156 (PDF, 1,3 Mo)
(6) Ministère irlandais des Finances, Getting Ireland Brexit Ready, Dublin, octobre 2016 : (PDF, 850 Ko)
(7) Cliff Taylor, « The harder the Brexit, the worse it is for Ireland », Irish Times, 16 octobre 2016 :

* Professeur de civilisation irlandaise, Université de Caen Normandie

Pour citer cet article, Christophe Gillissen, « L’Irlande,  du Brexit … à l’après-Brexit », P@ges Europe, 19 janvier 2017, La Documentation française © DILA.

 

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Ressources complémentaires