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Russie – Union européenne. Des partenaires contrariés, par Céline Bayou

[Russie – Union européenne. Des partenaires contrariés, par Céline Bayou], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Sommet Russie-UE, Bruxelles, le 28 janvier 2014 (Herman van Rompuy, Vladimir Poutine et José Manuel Barroso).
© Union européenne, 2014

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Mis à jour le 01/02/2017

Introduction

La guerre en Ukraine, en suscitant une véritable crise de confiance entre la Russie et l’Occident, semble avoir interrompu le dialogue patiemment élaboré entre l’Union européenne et son grand voisin de l’Est. Il serait pourtant erroné de s’en tenir à ce constat : d’abord parce que les échanges, notamment techniques, se poursuivent. Ensuite parce que les deux partenaires sont conscients qu’ils peuvent difficilement se passer l’un de l’autre. Par ailleurs, au-delà de l’annexion de la Crimée et la déstabilisation de l’est de l’Ukraine, un malaise prévaut depuis longtemps dans une relation UE-Russie à la recherche de son projet commun.


Russie – Union européenne. Des partenaires contrariés

Céline Bayou*

Contrariées, l’Union européenne (UE) et la Russie le sont ouvertement depuis 2014. L’annexion de la Crimée par la seconde, en mars, a été la goutte d’eau qui a fait déborder le vase de ce que l’UE estimait pouvoir supporter d’une Russie qu’elle voyait depuis quelques années s’écarter de la voie du droit et de l’ordre international. La déstabilisation de l’est de l’Ukraine, sur fond d’implication russe non déclarée, l’enlisement du conflit mais aussi, désormais, les divergences concernant les solutions à apporter au conflit en Syrie ou les soupçons de cyberattaques et d’ingérence russe dans les affaires de pays occidentaux – pour ne citer que ces exemples – ne cessent d’élargir le fossé qui sépare les deux partenaires d’hier. La Russie, de son côté, s’arc-boute sur ses ressentiments face à un Ouest qui n’aurait jamais pris en compte ses spécificités et ses intérêts. À tel point que la contrariété des deux sujets a fini par contrarier le cours de leur relation.

La patience, vertu d’une relation à construire

Il faut reconnaître que ces deux-là se sont superbement ignorées durant des décennies : l’URSS et la Communauté européenne n’ont procédé à leur reconnaissance mutuelle qu’en juin 1988 et elles ont établi des relations officielles en mars 1989. Un Accord de commerce et de coopération économique est signé en décembre 1989, les deux parties s’accordant sur l’application de la clause de la nation la plus favorisée (NPF). De 1991 à 2006, la Communauté européenne soutiendra le processus de transition en Russie par le biais du programme TACIS (Technical Assistance to the CIS).

Une étape essentielle est franchie avec la signature, en juin 1994, d’un Accord de partenariat et de coopération (APC) Russie – UE. Entré en vigueur en 1997, il constitue l’acte fondateur de leurs relations actuelles. Peu à peu, les domaines de coopération s’élargissent : les quatre espaces communs (espace économique, espace de liberté, de circulation et de justice, espace de sécurité et, enfin, espace de recherche et d’éducation) deviennent au début des années 2000 des objectifs jugés essentiels.

Pourtant, d’emblée, ce cadre a semblé peu adapté à ces deux partenaires atypiques. Il a toujours manqué à Bruxelles et à Moscou une vision stratégique commune sur ce qu’ils pourraient faire ensemble et une réponse nette à la question de savoir quelle pourrait être la place de la Russie en Europe.

Le ton change avec l’arrivée au pouvoir de Vladimir Poutine. Moins faible, plus sûre d’elle, la Russie se redresse alors et veut faire entendre sa voix ; celle-ci est certes perçue comme arrogante mais elle exprime aussi une déception, renforcée par les évolutions de l’UE, notamment ses élargissements de 2004 et 2007 : la Maison commune européenne – concept si cher à Mikhaïl Gorbatchev – a plus ou moins fini par se construire, mais sans la Russie. Ce mouvement s’est traduit non par un rapprochement des deux parties mais par une avancée de l’UE vers l’Est qui a attiré les pays de son pourtour et s’est dilatée par un phénomène d’exportation de ses normes et valeurs. De facto, la Russie s’est sentie exclue de ce processus. Elle perçoit en outre l’UE à Vingt-Huit (bientôt à Vingt-Sept) comme un partenaire plus agressif à son encontre qu’il n’était lorsqu’il réunissait quinze États de la « Vieille Europe ».

Malgré ces déconvenues, le cadre russo-européen a multiplié les rendez-vous dont, essentiels, les Sommets semestriels en présence du Président russe et de celui de la Commission européenne. Ces Sommets se sont succédé sans se ressembler : certains ont été marqués par l’enthousiasme. Ce fut le cas en octobre 2000, lorsque fut annoncé le partenariat énergétique. D’autres ont révélé la perplexité de partenaires peinant à dynamiser une relation qui piétinait (politique de visas, statut de l’enclave de Kaliningrad, mise en œuvre des quatre espaces de coopération…) Ces rencontres ont constitué le baromètre d’une relation erratique : parfois empreinte de ferveur, plus souvent de relative indifférence, quand ce n’était pas de désaccords et de bouderies. Durant ces années, on a pu néanmoins observer une certaine convergence des valeurs des deux partenaires(1), parallèle à celle de leurs économies.

(Presque) une rupture

L’année 2014 a constitué un tournant. La défiance réciproque qui s’était déjà bien installée, notamment au sujet du devenir de l’Ukraine, s’est transformée en opposition plus frontale. Le 32e Sommet semestriel Russie-UE qui s’est déroulé à Bruxelles le 28 janvier 2014 a inauguré cette ère nouvelle : la traditionnelle conférence de presse qui a suivi le Sommet a révélé des visages crispés et le dîner qui devait clore les échanges a été annulé. Depuis, les sommets ont été suspendus, de même que les discussions sur les visas et celles sur un nouvel APC. En juin 2014, c’est un G7 qui s’est tenu à Bruxelles, et non un G8 à Sotchi comme prévu. Les pays de l’UE ont aussi décidé de soutenir la suspension des négociations sur une possible adhésion de la Russie à l’OCDE et à l’Agence internationale de l’énergie.

À partir de mars 2014, l’UE a imposé à la Russie une politique de sanctions pour son « annexion illégale de la Crimée et sa déstabilisation de l’Ukraine » : 152 personnes et 37 entités ont vu leurs avoirs dans l’Union gelés et sont soumises à une interdiction de voyage dans l’UE en raison de leur implication dans des actions mettant en cause l’intégrité de l’Ukraine, sa souveraineté et son indépendance(2).

Des sanctions économiques ont également été décrétées : embargo sur les importations de biens en provenance de Crimée et de Sébastopol (juin 2014), restrictions sur les échanges commerciaux et les investissements dans certains secteurs économiques et projets d’infrastructures russes (juillet 2014), interdiction totale d’investissements et d’offres de services touristiques en Crimée (décembre 2014). L’exportation de biens spécifiques dans certains secteurs est également interdite (équipements pour la prospection, l’exploration et la production d’hydrocarbures notamment). En mars 2015, Bruxelles a conditionné la possible levée de ce régime à la mise en œuvre complète des accords de Minsk II signés le 12 février 2015(3). Le 17 juin 2016, les mesures concernant la Crimée et Sébastopol ont été prolongées jusqu’au 23 juin 2017. Les sanctions économiques sont quant à elles prorogées de six mois en six mois : le Conseil européen du 15 décembre 2016 a ainsi décidé de les prolonger jusqu’au 31 juillet 2017.

De son côté, la Russie a adopté des contre-sanctions en août 2014 : elles se traduisent par la réduction drastique des importations de produits agricoles, matières premières et denrées alimentaires en provenance des pays ou entités ayant décrété des sanctions à son encontre, à savoir l’UE, les États-Unis, le Canada, l’Australie et la Norvège.

Tous les échanges ne sont pas stoppés pour autant. La coopération se poursuit sur le plan technique (acier, douanes, commerce, énergie, normes vétérinaires, etc.), révélant les interdépendances créées en quelques années par les deux partenaires.

Le 14 mars 2016, le Conseil affaires étrangères (CAE) qui a réuni les ministres afférents de l’UE a adopté à l’unanimité cinq principes directeurs qui guident désormais la politique de l’Union à l’égard de la Russie :

- mise en œuvre des accords de Minsk,

- renforcement des relations avec les partenaires orientaux de l’UE,

- renforcement de la résilience de l’UE (sécurité énergétique, menaces hybrides ou communication stratégique),

- engagement sélectif de l’Union avec la Russie sur certains sujets de politique étrangère (processus de paix au Proche-Orient, Syrie, Iran),

- soutien à la société civile russe(4).

Peu après, la Russie a formulé ses propres principes directeurs, au nombre de six : ouverture (aux partenaires divers), inclusion (de pays tiers ou de l’Union eurasiatique), subsidiarité (en faveur des niveaux interétatique et interrégional), égalité (des niveaux d’action et de dialogue), diversification (des liens, dont économiques) ; mais également annulation des sanctions à l’encontre de la Crimée, décrites comme violant les droits humains élémentaires.

Les effets difficilement mesurables des sanctions

V. Poutine n’a jamais caché son dessein : ces sanctions et contre-sanctions doivent permettre à la Russie d’amoindrir sa dépendance vis-à-vis des importations et de renforcer la production locale. On peut y voir un vœu pieux. On peut y voir aussi un moyen, certes violent, de mettre l’économie russe en situation de réduire sa regrettable dépendance vis-à-vis des importations occidentales. Le discours sur une politique de substitution aux importations remonte en fait à 2012, lorsque la Russie a adhéré à l’OMC. Cette démarche autarcique a certes ses limites mais il s’agirait, pour le pays, de créer les conditions de viabilité pour les producteurs locaux, afin qu’ils soient en état de faire face à la concurrence mondiale, notamment en accroissant leur capacité d’exportation de produits à haute valeur ajoutée.

Si le choc initial a été important, il semblerait que, depuis plus de deux ans, certaines entreprises russes aient en effet réussi à développer un savoir-faire nouveau. Ce serait le cas dans le secteur des hydrocarbures, rendant le recours aux équipements occidentaux moins compétitif(5). La Russie note par ailleurs le risque, pour l’UE, d’un « effet boomerang » des sanctions : la presse locale l’a souligné à l’automne 2016, lorsque l’Allemagne a proposé d’interrompre la coopération russo-européenne en matière de construction aéronautique. Qu’à cela ne tienne, ont ironisé les commentateurs russes : privé des pièces de titane destinées aux fuselages et aux ailes de certains Airbus que lui fournit l’unique entreprise, russe, qui les produit, le secteur européen sera le premier à en pâtir(6).

Du côté de l’UE, l’impact est divers selon les pays et les secteurs. L’agriculture communautaire souffre des contre-sanctions, notamment les secteurs laitier et fruitier. La Pologne, premier exportateur mondial de pommes, est particulièrement touchée et n’a pas hésité à placer la consommation de ce fruit au rang des actes patriotiques(7).La Lituanie, très liée commercialement à la Russie, a annoncé en 2014 que ses exportations vers son grand voisin avaient chuté de 35,5 % par rapport à l’année précédente(8).

D’autres, en revanche, ne semblent pas souffrir de la dégradation du climat : c’est le cas de l’entreprise estonienne AS Ecomet qui a inauguré en 2016 en Russie une usine de production d’accumulateurs, résultat d’une longue opération entamée bien avant cette période de crispation mais qui a bénéficié du soutien financier des autorités russes, notamment locales : celles-ci ont été ravies d’accueillir ce créateur d’emplois alors que, depuis 2014, beaucoup d’entreprises étrangères ont choisi de quitter la Russie(9).

Selon Eurostat, en 2015, la Russie a été destinataire de 4,1 % des exportations de l’UE-28 (contre 7,3 % en 2012). Elle a fourni 7,9 % des importations communautaires (contre 12 % en 2012) et 28,1 % des achats européens de combustibles, minéraux et lubrifiants (contre 32,1 % en 2013). Elle n’apparaît qu’en 4e position des partenaires commerciaux de l’UE (6 % des échanges, après avoir frôlé les 10 % à partir des années 2000) derrière les États-Unis, la Chine et la Suisse. Pour la Russie en revanche, l’UE reste le premier partenaire commercial (44,8 % de ses échanges en 2015 selon les Douanes russes). Elle y est aussi le premier investisseur, avec 2,5 % des stocks d’investissements directs étrangers réalisés dans le pays. Même si les flux ont baissé, force est donc de constater que les deux entités restent des partenaires économiques.

Pas d’unanimité

Au sein de l’UE, la politique à l’égard de la Russie est loin de faire consensus. Ce serait d’ailleurs, soupçonnent d’aucuns, l’un des buts de Moscou : diviser l’Union afin de l’affaiblir. Il est vrai que, tandis que certains (Pologne, États baltes, Suède, Royaume-Uni) prônent le maintien voire le renforcement des sanctions, d’autres (Allemagne, Italie) se montrent plus circonspects, tandis que d’autres encore se disent dubitatifs à des degrés divers (Hongrie, Slovaquie, Grèce, Chypre ou Autriche dans une moindre mesure). On évoque par ailleurs une « érosion des sanctions »(10) : certes, la Russie affirme que la politique de l’UE aurait provoqué une contraction de son PIB de 0,5 % par an mais, deux ans et demi après la mise en œuvre de cette politique, les accords de Minsk sont toujours loin d’être respectés. Par ailleurs, certaines entreprises européennes sont soupçonnées de contourner les interdictions en Crimée et au Donbass notamment, utilisant pour cela l’écran de filiales les faisant apparaître comme des entreprises russes. L’efficacité de ces sanctions est donc interrogée. Le chercheur Andreas Umland rappelle que, alors que la moitié environ du budget russe provient des recettes d’exportations des hydrocarbures(11), les sanctions européennes excluent le commerce de pétrole et de gaz. En outre, la tentation d’un durcissement des sanctions à chaque nouveau désaccord (conditions d’emprisonnement d’un opposant politique, bombardements d’Alep, etc.) finit par brouiller le message et se révéler contre-productive.

Les experts du Club de Valdaï, groupe qui se réunit annuellement pour discuter du rôle de la Russie dans le monde, estiment dans un rapport publié en 2016(12) que les sanctions et contre-sanctions peuvent certes être présentées par les parties comme le résultat de différends portant sur l’avenir de l’Ukraine. Ce différend dramatique ne doit toutefois pas faire oublier le malentendu originel, à savoir l’absence de vision stratégique commune. Optimistes, ils veulent croire qu’un retour au statu quo ante est possible, sans projet stratégique donc mais avec une coopération technique efficace et, surtout, plus de lucidité. L’avenir de la Russie et de l’UE n’est pas « ensemble », estiment-ils, mais « côte à côte ».

Notes

(1) Sur cette question, voir notamment Hubert Colin de Verdière, « Les relations au sein du triangle Russie / États-Unis / Europe, Revue internationale et stratégique, n° 53, 1/2004, pp. 39-44.
(2)  « EU restrictive measures (sanctions) in force », Service for Foreign Policy Instruments, European Commission, 11 octobre 2016. (PDF, 1,40 Mo)
(3) Signés en format Normandie (France, Allemagne, Ukraine et Russie), ces accords font suite au protocole de Minsk signé le 5 septembre 2014 sous les auspices de l’OSCE pour mettre fin à la guerre en Ukraine orientale.
(4) Conseil Affaires étrangères (CAE), 14 mars 2016.
(5) Aurélie Bros et Thierry Bros, « Gazprom vu d’Europe », Conférence, Fondation Groupe EDF, Paris, 15 septembre 2016.
(6) Izvestiâ, 18 octobre 2016.
(7) Dorota Dias-Lewandowska, « #Jedzjalka (#Mangedespommes), ou la renaissance de la pomme en Pologne », Regard sur l’Est, 2 novembre 2015.
(8) Verslo Žinios, 26 octobre 2016.
(9) Postimees, 4 janvier 2017.
(10) Kateryna Boguslavska, « Business are chipping away at sanctions in Crimea and Donbass », Chatham House, 18 octobre 2016.
(11) Andreas Umland, « Sanktsii protiv RF doljny stat effektivnee », Novoe Vremya, 14 octobre 2016.
(12) « Rossiâ i Evropeïskiï Soiouz : tri voprosa o novykh printsipakh otnocheniï »,(PDF 1,75 Mo) Doklad mejdounarodnogo diskoussionnogo klouba ‘Valdaï’ », Club de Valdaï, Moscou, 2016.

* Chargée de cours à l’INALCO, membre associée du CREE (Centre de Recherches Europes-Eurasie – INALCO), co-rédactrice en chef de Regard sur l’Est  et rédactrice au ministère des Affaires étrangères et du Développement international (MAEDI). Les opinions exprimées par l’auteure sont personnelles et n’engagent pas l’institution qui l’emploie.

Pour citer cet article Céline Bayou,  « Russie – Union européenne. Des partenaires contrariés », P@ges Europe, 1 février 2017, La Documentation française © DILA.

 

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