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Le Royaume-Uni face aux préparatifs du Brexit, par Pauline Schnapper

[Le Royaume-Uni face aux préparatifs du Brexit, par Pauline Schnapper ], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Affiche de campagne du camp du Remain.
© Wikimedia Commons

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Mis à jour le 12/04/2017

Introduction

Le 23 juin 2016, lors d'un référendum organisé à l’initiative de l'ancien Premier ministre David Cameron, 51,9 % des Britanniques se sont prononcés en faveur d’une sortie de leur pays de l’Union européenne. À partir du déclenchement de l'article 50 du traité sur l'Union européenne intervenu le 29 mars 2017, le Royaume-Uni et les vingt-sept autres États membres de l'Union européenne ont deux ans pour organiser le retrait effectif du pays. Nommée en juillet 2016, c'est la Première ministre, Theresa May, qui mène les pourparlers du côté britannique face à l’équipe de négociateurs représentant l'Union européenne conduite par Michel Barnier.


Le Royaume-Uni face aux préparatifs du Brexit

Pauline Schnapper*

Après le vote par le Parlement britannique le 1er février 2017, –  procédure imposée par un jugement de la Cour suprême du 24 janvier 2017 –, autorisant le gouvernement à déclencher le processus de sortie de l’Union européenne, Theresa May a actionné l’article 50 du traité de Lisbonne le 29 qui prévoit – en termes très généraux – les modalités de sortie. Une période de négociations d’une durée maximale de deux ans s'est ainsi ouverte, elle devrait aboutir à un accord sur les termes du retrait et, si possible, à un accord sur les futures relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne (UE) à 27, en particulier sur le plan commercial. Alors que les ministres et les partisans du retrait multipliaient les déclarations sur les opportunités offertes par le Brexit, avec ou sans traité, l’impression de confusion sur les objectifs et le degré de préparation de Londres, qui a dominé durant l’automne 2016, n’a pas totalement disparu. Les interrogations ne manquent donc pas sur la capacité des Britanniques à obtenir l’accord qu’ils souhaitent dans le temps imparti.

Impréparation et divisions

Tout indique que personne, outre-Manche, n’avait anticipé la victoire du camp du Leave lors du référendum du 23 juin 2016, pas même ses partisans, comme l’a illustré l’expression de malaise sur le visage du futur secrétaire des Affaires étrangères Boris Johnson à l’annonce des résultats. David Cameron avait interdit à ses services de travailler sur un tel scénario pour ne pas prendre le risque d’apparaître comme défaitiste en cas de fuite dans la presse. Aucune véritable réflexion de fond n’avait donc été menée dans les ministères, ni dans le camp du Leave sur ce qui se passerait en cas de victoire, ni sur les modalités d’une sortie de l’UE, ce qui explique que les partisans politiques comme administratifs aient été pris de court. L’impression de flottement a été accentuée par la crise politique immédiate que le résultat du scrutin a provoqué avec la démission du Premier Ministre David Cameron côté conservateur et la remise en cause du mandat de Jeremy Corbyn, finalement réélu grâce aux votes des militants en septembre 2016, côté travailliste.

Theresa May, élue leader du Parti conservateur et devenue ainsi automatiquement Premier Ministre, défend un Brexit dur … après avoir fait une campagne discrète en faveur du maintien dans l’UE. Pour mener à bien le retrait de l'Union européenne, elle a réorganisé les ministères en retirant au Foreign Office, – soupçonné à juste titre d’y être opposé même si son actuel locataire, Boris Johnson, y est favorable –, la responsabilité des opérations au profit d’un nouveau ministère chargé exclusivement du Brexit, le Department for Exiting the EU, dirigé par un eurosceptique notoire, David Davis. Elle y a ajouté la création d’un nouveau ministère pour le Commerce extérieur, avec un autre Brexiter convaincu, Liam Fox, chargé de négocier de futurs accords commerciaux avec des pays tiers.

La réorganisation des ministères et la formulation d’une stratégie claire au cours de l’automne 2016 ont été très laborieuses, compte tenu en particulier du manque de fonctionnaires qualifiés et des différents mouvements complexes de personnes entre ministères. Elles ont été rendues plus difficiles encore par les silences de Theresa May, qui n'a cessé de répéter simplement pendant plusieurs mois que Brexit means Brexit. En novembre, un rapport du cabinet de consultants Deloitte, rendu public à la suite d’une fuite, décrivait un gouvernement divisé (particulièrement entre les trois Brexiters – respectivement Liam Fox, Boris Johnson et David Davis – et le chancelier de l’Échiquier, Philip Hammond, soucieux de garantir les intérêts économiques du pays en maintenant des liens aussi étroits que possible avec le continent), incapable de se coordonner pour préparer le Brexit et une administration dépassée par l’ampleur de la tâche, surtout dans un contexte de suppression d’emplois publics depuis 2010 sous le gouvernement de coalition(1). Deux mois plus tard, un rapport du think tank Institute for Government parvenait aux mêmes conclusions(2). Début janvier 2017, le représentant permanent du Royaume-Uni auprès de l’UE, Yvan Rogers,  démissionnait de son poste en dénonçant, dans un message adressé au personnel de la représentation britannique à Bruxelles, la « pensée confuse »  et les « arguments infondés » de la classe politique sur la question du Brexit(3).

Il est un fait que Theresa May s’est retrouvée sous la pression permanente des Brexiters au sein de son gouvernement, son parti et d’une bonne partie de la presse, pour qui tout compromis est synonyme de volonté d’empêcher la sortie de l’UE et d’une trahison du vote populaire. Les réactions au jugement des membres de la Cour suprême, dénoncés comme « ennemis du peuple » par le Daily Mail, ou aux discours des anciens Premiers ministres John Major et Tony Blair sur les risques du Brexit en témoignent(4). Sur le plan parlementaire cependant, le chef de l’exécutif dispose d’une réelle marge de manœuvre en raison, d’une part, de la faiblesse de l’opposition travailliste, dont le leader Jeremy Corbyn a affirmé dès le début qu’il ne ferait rien pour contester le Brexit (bien que les deux tiers de ses électeurs aient voté pour rester dans l’UE) et, d’autre part, de la discipline des députés conservateurs, y compris ceux qui étaient favorables au Remain. Seule, la Chambre des Lords s’est opposée à la Première ministre, votant deux amendements à la loi permettant d’activer l’article 50, l’un pour demander des garanties pour les ressortissants européens résidents au Royaume-Uni et l’autre pour obtenir un vote du Parlement sur les termes de l’accord futur avec l’UE. Mais la chambre haute, – non élue –, ne peut s’opposer à celle des Communes, qui a rejeté ces amendements.

“Hard” ou “soft” Brexit ?

La confusion qui régnait à l’automne 2016 a été partiellement levée, lorsque Theresa May a fini par rendre publiques les grandes lignes de sa stratégie de sortie dans un discours prononcé à Londres le 17 janvier 2017(5). Elle a en particulier tranché dans le débat sur le marché unique qui avait dominé durant l’automne où la question se posait de savoir si le Royaume-Uni rechercherait un soft Brexit ou un hard Brexit. Dans le premier cas, le Royaume-Uni resterait dans le marché unique et l’union douanière, même au prix de concessions sur la contribution au budget européen, la juridiction de la Cour de Justice de l’UE (CJUE) ou la libre circulation des personnes, autrement dit un statut plus ou moins proche de celui de la Suisse ou de la Norvège. Dans le second cas, tous les liens avec l’UE seraient rompus dans un premier temps, puis un accord commercial serait négocié, au risque en cas d’échec de revenir aux seules règles commerciales de l’organisation mondiale du commerce (OMC) – modèle qui avait les préférences des plus ardents europhobes.

Theresa May a vu dans le résultat du référendum la preuve que l’électorat britannique avait comme priorités absolues de stopper ou, du moins, de contrôler l’immigration en provenance du continent et de se soustraire aux jugements de la CJUE, ce qui est incompatible avec le maintien dans le marché unique qui suppose l’acceptation des quatre libertés de circulation (marchandises, capitaux, services et personnes). Dans son discours du 17 janvier, tout en ne cessant de répéter que le Royaume-Uni resterait ouvert sur le monde (Global Britain) et conserverait un partenariat stratégique avec ses voisins continentaux, elle a finalement annoncé qu’elle ne rechercherait pas le maintien dans le marché unique ou dans l’union douanière, qui lui paraissait incompatible avec la rupture nette souhaitée par l’électorat. Elle a précisé qu'elle ne pouvait accepter le principe de la libre circulation des Européens mais entendait reprendre « le contrôle du nombre de personnes arrivant d’Europe au Royaume-Uni ». Elle a rejeté tout statut d’association ou un accord comparable à ceux signés avec la Suisse et la Norvège, au profit d’une négociation sur un accord de libre-échange qui comprendrait l’accès au marché unique pour certains secteurs en citant en exemple l’automobile et les services financiers. Elle s'est déclarée pour cela prête à contribuer éventuellement au budget européen, mais à des hauteurs incomparables avec la situation présente. Elle a enfin souhaité maintenir avec les pays membres de l'UE un fort degré de coopération policière et judiciaire avec les pays membres de l’UE, la coopération scientifique existante et celle en matière de sécurité, singulièrement avec la France. Sur un ton qui a davantage inquiété ses partenaires et surtout ses compatriotes soucieux des conséquences économiques du Brexit, elle a fini son discours en annonçant qu’au pire, elle se contenterait de revenir aux règles de l’OMC car « pas d’accord vaudrait mieux qu’un mauvais accord ». Elle a même laissé planer la menace implicite de faire de son pays, en cas d’échec de la négociation, un paradis fiscal aux portes du continent en abaissant drastiquement le taux d’imposition des sociétés et en dérégulant l’économie – ce qui est par ailleurs en contradiction avec sa rhétorique en direction des classes moyennes britanniques d’ores et déjà économiquement en difficulté, car cette dérégulation supposerait des réductions encore plus drastiques que celles opérées depuis 2010 dans les budgets sociaux.

Le Livre blanc publié à la suite de ce discours a repris ces priorités en les développant mais sans apporter davantage de précisions sur la façon dont seraient abordées les négociations(6). En particulier, rien n’y est mentionné sur ce que pourraient être les positions des différents partenaires du Royaume-Uni vis-à-vis des objectifs affichés par Londres. Un projet de loi (dite Great Repeal Bill) prévu en 2017 devrait  abroger le European Communities Act de 1972, transposer la législation européenne au niveau national et permettre au gouvernement et au Parlement d'examiner ensuite les dispositions de cette législation européenne qui seront conservées, modifiées ou supprimées. 

La position de l’Union européenne

La faiblesse de la position actuelle de Theresa May vient de ce que son discours s’adresse davantage à ses compatriotes qu’aux partenaires européens, dont la bonne volonté lui est pourtant nécessaire. Le Royaume-Uni n’est pas en effet dans une position de force à l’ouverture des négociations, car l’économie britannique dépend davantage du marché européen que l’inverse. Son atout principal réside dans sa contribution à la sécurité européenne, qui ne peut guère se marchander tant elle est dans l’intérêt des deux parties. La limite de deux ans pour trouver un accord, prévue par l’article 50 du traité de Lisbonne (à moins que le Conseil européen accepte à l’unanimité de la prolonger) représente une autre contrainte pour le gouvernement britannique.

Dans les mois qui ont suivi le référendum, les 27 membres de l’UE ont réussi à maintenir leur cohésion sur l’attitude à adopter vis-à-vis de Londres, en refusant notamment toute discussion bilatérale avant le déclenchement de l’article 50. Deux principes surtout ont été continuellement rappelés par la Commission, le président du Conseil européen Donald Tusk et les États membres. Le premier était que le Royaume-Uni ne pourrait pas disposer à l’extérieur de l’UE d’un statut qui lui serait plus favorable que lors qu’il en était membre, en d’autres termes qu’il devait y avoir un prix à payer pour le Brexit. Il s’agissait aussi de ne pas encourager les partis populistes qui, dans d’autres pays, militent pour une sortie de l’UE, en montrant aux citoyens européens que celle-ci a un coût élevé. Le second principe, rappelé à plusieurs reprises par Angela Merkel en particulier, était que le Royaume-Uni ne pourrait pas choisir les domaines où il souhaitait coopérer ou commercer dans une Europe « à la carte ». Le principe de la libre circulation des personnes dans le marché commun a ainsi été réaffirmé afin de décourager d’autres gouvernements de demander des exemptions aux règles communes.

À l’évidence, les négociations ne vont pas débuter sous les meilleurs auspices. Plusieurs questions vont devoir être réglées pendant cette courte période de deux ans. La première concerne la facture qui restera à payer par Londres après son départ. Cela inclut les engagements de dépenses pris pour la période 2013-2020 mais aussi ses contributions, par exemple, aux retraites des fonctionnaires européens. Michel Barnier, chargé des négociations pour la Commission européenne, a évoqué le chiffre de 60 milliards d’euros qui seraient dus par Londres. Dans le contexte politique actuel outre-Manche, il sera très difficile au gouvernement d’accepter de payer une telle somme alors qu’un des arguments récurrents des Brexiters a toujours été qu’une sortie de l’UE permettrait de faire de substantielles économies budgétaires. Boris Johnson a déjà appelé Theresa May à se comporter comme Margaret Thatcher en son temps et de refuser de payer(7).

Une deuxième question porte sur le sort des ressortissants européens résidant au Royaume-Uni (environ trois millions) et des Britanniques vivant sur le continent (près d'un million). Un accord de réciprocité de droits semble être la solution la plus logique, même si le gouvernement britannique a refusé, malgré un vote contraire de la Chambre des Lords, de donner des garanties aux Européens demeurant sur son sol tant que la négociation n’aurait pas débuté. Mais dans la pratique, ceci est moins simple : qui aurait le droit de rester ? À partir de combien de temps de résidence ? De quels droits sociaux bénéficieraient ces résidents, par exemple concernant les retraites ou l’accès aux systèmes de santé ?

La troisième interrogation concerne la période de transition qui séparera la sortie officielle du Royaume-Uni, en mars 2019, et la mise en œuvre des accords régissant la nouvelle relation avec l’UE. Il est en effet fort peu probable que tous les aspects de cette relation (commerce, frontières, coopération politique, policière, judiciaire et en matière de défense, recherche, environnement, droits des citoyens, etc.) soient réglés durant ce laps de temps de deux ans. Pour éviter un vide juridique, ou ce que les Britanniques nomment « un saut dans le vide », il faudra vraisemblablement trouver des arrangements provisoires, ne serait-ce que pour rassurer les acteurs économiques et financiers des deux côtés de la Manche. Il faudra enfin, dans les années qui suivront, se mettre d’accord sur ce « nouveau partenariat », pour reprendre les termes de M. Barnier, dans tous les domaines cités ci-dessus, processus d’autant plus complexe que les économies européennes sont étroitement imbriquées(8). D’énormes ressources administratives devront y être consacrées par Bruxelles comme par Londres.

Union et désunion

Ces négociations se dérouleront enfin sous la menace d’une désagrégation possible du Royaume-Uni. Le 13 mars 2017, Nicola Sturgeon, Première ministre écossaise, a annoncé son intention de demander au Parlement écossais l’autorisation d’organiser un second référendum sur l’indépendance, qui devrait selon elle avoir lieu avant que le Brexit devienne effectif (2019), afin que l’Écosse puisse rester dans l’UE. Dès le lendemain, Theresa May a affirmé que ce ne serait pas le bon moment et qu’elle ne donnerait pas son autorisation à un tel scrutin, sans se prononcer toutefois sur son principe. Un bras de fer à l'issue incertaine est donc engagé entre Londres et Edimbourg. En effet, les sondages en Écosse ne donnent pas à l'heure actuelle de majorité favorable à l’indépendance, même si en juin 2016, les Écossais ont voté à 62 % pour rester dans l’UE. Les difficultés économiques traversées par l’Écosse, dues en particulier à la chute des prix du pétrole, ne militent pas forcément en faveur de l’indépendance vis-à-vis du Trésor britannique. Les autorités européennes ont aussi fait savoir qu’une Écosse indépendante ne serait pas automatiquement membre de l’UE et devrait donc se porter candidate à son entrée. Mais les tensions politiques entre Londres et Edimbourg sont maintenant telles qu’un référendum pourrait bien avoir lieu dans les prochaines années et une indépendance de l’Écosse ne peut être écartée.

Le cas de figure est différent mais également préoccupant en Irlande du Nord. Sont ici en question le processus de paix entre les deux communautés ainsi que l’avenir économique de la province. En effet, l’UE est une des garantes de l’accord du Vendredi Saint qui a mis fin au conflit armé en 1998 et elle a depuis largement financé l’économie nord-irlandaise. Elle permet également aux familles des victimes de violations des droits de l'homme commises pendant le conflit  de déposer des recours auprès de la Cour de justice de l’UE et elle alimente un fonds spécial dans le cadre du processus de paix et de réconciliation. La question de la frontière entre le nord et le sud de l’île, qui deviendrait la frontière de l’Union européenne alors qu’elle a largement disparu dans les faits depuis vingt ans, se pose aussi et inquiète au nord comme en République d’Irlande au sud.

Avec l’activation de l’article 50 du traité de Lisbonne, le gouvernement de Theresa May plonge l’Europe dans une situation inédite : jamais auparavant un État membre n’avait souhaité quitter l’Union européenne. Après plus de quarante ans de participation au projet européen et d’interdépendance croissante avec le continent, Londres va devoir négocier son retrait, inventer de nouvelles relations et opérer un tri dans une législation européenne qui depuis des années a des répercussions dans toutes les administrations et tous les secteurs de l’économie britannique. Les deux prochaines années, et probablement les suivantes, vont être absorbées par cette vaste, – et à bien des égards, selon d’aucuns, inutile –, entreprise.

Notes :

(1) “Cabinet split threatens to derail May’s Brexit talks”, The Times, 15 novembre 2016.
(2) “Brexit ‘turf’ wars between ministries hindering progress, says report”, The Guardian, 26 janvier 2017.
(3) “Sir Ivan Rogers’ letter to staff in full”, BBC News.
(4) “Tony Blair calls on remainers to ‘rise up in defence of our beliefs’”, The Guardian, 16 février 2017 ; “John Major attacks government over approach to Brexit”, The Guardian, 27 février 2017.
(5) Discours de Theresa May.
(6) HM Government, The United Kingdom’s exit from and new partnership with the European Union, Cm 9417, février 2017.
(7) Boris Johnson urges Theresa May to resist £50 billion bill’, The Guardian, 9 mars 2017.
(8) Michel Barnier, discours devant le Comité des Régions, Bruxelles, 22 mars 2017.

*Professeure de civilisation britannique contemporaine à l’université Sorbonne Nouvelle-Paris 3 Université Sorbonne Nouvelle-Paris 3.

Pour citer cet article : Pauline Schnapper, « Le Royaume-Uni face aux préparatifs du Brexit », P@ges Europe,  12 avril  2017, DILA © La Documentation française

 

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