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Regain d’incertitudes dans les relations Union européenne-Turquie, par Nicolas Monceau

[Regain d’incertitudes dans les relations Union européenne-Turquie, par Nicolas Monceau], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Protestation à Istanbul le 2 novembre 2016 contre l’arrestation de journalistes du quotidien turc Cumhuriyet dont un manifestant brandit un exemplaire.
© AFP – Yasin Akgul

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Mis à jour le 15/06/2017

Introduction

Sous l’effet de la crise migratoire sans précédent à laquelle est confrontée l’Europe qui fait de la Turquie un acteur-clé de la politique européenne en la matière, les négociations d’adhésion de ce pays à l’UE ont connu une relance significative depuis 2013, marquée par l’ouverture de trois nouveaux chapitres. Pourtant, l’avenir des relations turco-européennes demeure plus que jamais incertain, après le coup d’État avorté de juillet 2016 en Turquie suivi de l’instauration de l’état d’urgence et le référendum d’avril 2017 qui renforce sensiblement les pouvoirs du président turc Erdoğan.


Regain d’incertitudes dans les relations Union européenne-Turquie

Nicolas Monceau *

En octobre 2005, les négociations d’adhésion entre la Turquie et l’Union européenne (UE) sont ouvertes officiellement, soulevant de fortes attentes après plusieurs décennies de relations tumultueuses entre les deux partenaires. Plus de dix ans plus tard, la lenteur du processus de négociation, marqué par de multiples blocages, l’ont conduit au point mort. Jusqu’en 2013, treize chapitres de négociations sur trente-cinq ont été ouverts (le dernier en 2010), et un seul provisoirement fermé.

À partir de 2013, et plus encore de 2015, ces négociations connaissent une relance significative avec l’ouverture de trois chapitres en décembre 2013, décembre 2015 et juin 2016. Comment interpréter cette reprise des négociations tout aussi inattendue qu’incertaine alors que la Turquie a régulièrement suscité les critiques de l’UE depuis sa demande d’adhésion ? Le conflit syrien et ses conséquences, en premier lieu la crise migratoire sans précédent à laquelle est confronté le continent européen avec l’arrivée de milliers de réfugiés notamment de Syrie, ont en fait contraint l’UE à repenser ses relations avec le régime d’Ankara.

De pays candidat marginalisé, voire quasiment ignoré, la Turquie s’est imposée comme un interlocuteur incontournable pour l’UE. Désormais contraints de discuter avec un partenaire dont ils ont régulièrement dénoncé les atteintes aux droits de l’homme et les dérives autoritaires dans les années 1980-2000 et depuis 2013, les Européens se retrouvent aujourd’hui face à leurs propres contradictions et confrontés à un dilemme : faut-il reléguer au second plan, voire renoncer aux exigences et aux valeurs telles que définies par les critères de Copenhague (respect des droits de l’homme, stabilité économique, intégration de l’acquis communautaire)(1) et les sacrifier sur l’autel de la crise migratoire ? En d’autres termes, quelles sont les priorités de l’UE et comment doit évoluer le projet européen face à cette crise migratoire dont l’ampleur est considérée par d’aucuns comme un danger pour la construction européenne ?

Ces interrogations soulevées depuis 2015 ont pris une ampleur nouvelle en Europe à la suite de deux événements majeurs survenus en Turquie : la tentative de coup d’État militaire des 15 et 16 juillet 2016, suivie de l’instauration de l’état d’urgence ; la tenue d’un référendum, le 16 avril 2017, sur la réforme de la Constitution visant à renforcer les pouvoirs du président turc.

La relance des négociations d’adhésion dans le contexte de la crise migratoire (2013-2016)

Les négociations d’adhésion entre la Turquie et l’UE sont relancées dans le contexte de la crise migratoire à partir de 2013 et surtout de 2015 avec deux réunions extraordinaires du Conseil européen. Le 5 novembre 2013, l’ouverture du chapitre 22 (politique régionale et coordination des instruments structurels) s’accompagne, le 16 décembre, de la signature d’un accord de réadmission entre l’UE et la Turquie et du lancement du dialogue sur la libéralisation du régime des visas.

La chef de la diplomatie européenne Federica Mogherini s’entretient avec le ministre turc des Affaires européennes Ömer Çelik à Bruxelles

La chef de la diplomatie européenne Federica Mogherini s’entretient avec le ministre turc des Affaires européennes Ömer Çelik à Bruxelles, le 30 juin 2016, sur la coopération en matière de réfugiés.

© Union européenne – Georges Boulougouris

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Le 29 novembre 2015, le Conseil européen adopte un plan d’action pour aider les réfugiés en Turquie et renforcer la coopération afin d’empêcher les flux de migrants irréguliers en Europe. La Déclaration finale prévoit pour l’essentiel une aide financière de trois milliards d’euros à la Turquie pour favoriser l’intégration des réfugiés sur son territoire et une série d’engagements de ce pays pour mieux contrôler les flux migratoires vers les États membres de l’UE, ainsi qu’une accélération de la libéralisation du régime des visas Schengen pour les citoyens turcs (prévue pour l’automne 2016) et l’ouverture du chapitre 17 (politique économique et monétaire).

Les 17-18 mars 2016, le second sommet se conclut par l’adoption d’un accord UE-Turquie sur les réfugiés dont les dispositions prévoient, entre autres :

  • une aide financière supplémentaire de trois milliards d’euros à la Turquie pour renforcer l’intégration des réfugiés sur son territoire ;
  • la réadmission en Turquie des migrants et demandeurs d’asile qui rejoignent illégalement les îles grecques ;
  • la réinstallation d’un réfugié syrien en Turquie dans un pays de l’UE, dans la limite de 72 000 places, pour tout renvoi en Turquie d’un réfugié syrien depuis la Grèce ;
  • la libéralisation des visas avancée à l’été 2016 et
  • l’ouverture du chapitre 33 (dispositions budgétaires et financières).

L’application des accords UE-Turquie, régulièrement évaluée, donne lieu à un bilan globalement positif par l’UE. En mars 2017, un rapport de la Commission européenne souligne des « résultats tangibles », en particulier concernant le nombre d’arrivées sur les îles grecques depuis la Turquie en forte diminution (moins de 50 personnes en moyenne par jour contre plus de 1 700, un mois avant l’accord du 18 mars 2016)(2). Cependant, la mise en œuvre des accords se heurte à plusieurs difficultés concernant la libéralisation des visas Schengen pour les citoyens turcs. Celle-ci nécessite le respect par la Turquie de 72 critères, impliquant une révision de la législation anti-terroriste refusée par les autorités turques dans le contexte sécuritaire instable du pays. Ces lenteurs et blocages provoquent des tensions régulières entre les deux parties, émaillées de menaces du président Recep Tayyip Erdoğan de suspendre le pacte migratoire en l’absence de progrès sur les visas ou de « consulter le peuple » dans le cadre d’un référendum si les négociations d’adhésion n’enregistrent pas d’avancée. Cette invocation d’un possible référendum sur l’adhésion à l’UE, en référence directe au Brexit, reviendra à plusieurs reprises jusqu’à la consultation d’avril 2017.

Le coup d’État militaire (15-16 juillet 2016)

Depuis le début des années 2010, l’UE exprime régulièrement ses préoccupations concernant l’évolution politique intérieure de la Turquie, marquée par des dérives autoritaires du pouvoir, la reprise de la violence politique dans le cadre du problème kurde ou la multiplication des attentats(3). Ces inquiétudes sont renforcées par la tentative de coup d’État militaire, intervenue dans la nuit du 15 au 16 juillet 2016, qui vise à renverser le régime et qui se conclut par un lourd bilan : 248 morts, plus de 2 200 blessés. La Russie est l’un des premiers pays à apporter son soutien au président turc, tandis que les représentants des institutions européennes, dont la Haute représentante de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini, et le commissaire à l’Élargissement, Johannes Hahn, « condamnent » la tentative de coup d’État et réitèrent leur « soutien total aux institutions démocratiques » du pays.

Manifestation place Taksim à Istanbul, le 24 juillet 2016, du Parti républicain  du peuple (CHP)

Manifestation place Taksim à Istanbul, le 24 juillet 2016, du Parti républicain  du peuple (CHP) dominée par un portrait géant du leader historique turc Mustafa Kamal Ataturk.

© AFP – Ozan Cose

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Les autorités turques désignent immédiatement l’imam Fethullah Gülen, en exil aux États-Unis, d’être à l’origine du putsch avec son mouvement qualifié d’« organisation terroriste » accusé d’avoir infiltré les institutions pour mettre en place un « État parallèle ». L’état d’urgence est proclamé le 20 juillet pour trois mois afin de « nettoyer » l’appareil d’État des partisans de F. Gülen, puis reconduit sans interruption depuis.

... et ses conséquences sur les rapports Turquie-UE

En décembre 2016, un rapport du Conseil de l’Europe dresse un bilan préoccupant suite aux douze décrets-lois promulgués depuis juillet : licenciement d’environ 125 000 personnes dans la plupart des institutions publiques (armée et police, justice, éducation et médias), dont 2 500 journalistes ; lancement d’actions en justice contre plus de 92 000 suspects, dont 40 000 ont été arrêtés ; fermeture de 177 médias, dont la quasi-totalité des médias kurdes ainsi que des médias kémalistes et de gauche ; incarcération de plus de 140 journalistes, dont neuf du quotidien d’opposition Cumhuriyet ; fermeture d’environ 2 100 écoles et universités ainsi que de 1 800 associations et fondations ; levée de l’immunité de 154 parlementaires et détention de douze députés du Parti démocratique des peuples (HDP, pro-kurde), dont ses coprésidents Salahattin Demirtaş et Figen Yüksekdağ, et plusieurs responsables régionaux, accusés de liens avec le Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK) ou avec les putschistes(4). En février 2017, un nouveau décret-loi décide du limogeage à nouveau de plus de 4 500 fonctionnaires.

L’ampleur des « purges » mises en œuvre par l’état d’urgence après l’échec du putsch militaire soulève de vives préoccupations en Europe, conduisant plusieurs pays à dénoncer la volonté des autorités turques de réduire au silence toute opposition critique au-delà des putschistes présumés. Le rapport annuel de la Commission européenne sur la candidature turque dénonce, en novembre 2016, un « retour en arrière » de la Turquie sur les critères de Copenhague, en particulier concernant la liberté d’expression et l’État de droit. Le président de la Commission, Jean-Claude Juncker, affirme que la Turquie « s’éloigne chaque jour de l’Europe »(5). Outre les mesures jugées « disproportionnées » mises en place par les autorités turques, la volonté exprimée par le président Erdoğan, dès le lendemain du coup d’État avorté, de rétablir la peine de mort en Turquie (abolie depuis 2004) soulève l’opposition immédiate de plusieurs États membres de l’UE, en particulier de l’Allemagne pour qui elle marquerait la « fin des négociations d’adhésion ». En mars 2017, J.-C. Juncker rappelle que le rétablissement de la peine capitale signifierait la rupture des négociations d’adhésion. Pourtant, après le référendum du 16 avril 2017 sur la réforme constitutionnelle (voir infra), le président Erdoğan se déclarera prêt à organiser une nouvelle consultation sur le rétablissement de la peine capitale.

Les conséquences de l’état d’urgence, ainsi que les difficultés rencontrées dans l’application du pacte migratoire de mars 2016, provoquent des divisions de plus en plus marquées entre États membres. En août 2016, l’Autriche appelle à mettre un terme aux négociations d’adhésion, qualifiées de « fiction ». Selon le chancelier autrichien Christian Kern, « les normes démocratiques turques sont loin d’être suffisantes pour justifier son adhésion »(6) de même que les disparités économiques du pays avec ceux de l’UE. Cette proposition est rejetée par l’Allemagne tandis que le président de la Commission estime qu’interrompre les négociations d’adhésion de la Turquie à l’UE serait une « grave erreur de politique étrangère ». En novembre 2016, le Parlement européen vote une résolution non contraignante, immédiatement rejetée par les dirigeants turcs, qui préconise le gel des négociations à titre temporaire en raison des mesures « disproportionnées » de l’état d’urgence. De son côté, la Première ministre britannique, Theresa May, se rend à Ankara dès sa prise de fonctions en janvier 2017 pour stimuler les relations commerciales du Royaume-Uni avec la Turquie.

Outre l’opposition de certains gouvernements européens, les opinions publiques en Europe s’avèrent plus réticentes encore au rapprochement turco-européen. En août 2016, une majorité d’Allemands estime que l’UE devrait rompre l’accord conclu avec la Turquie (52 % en faveur de la rupture contre 35% favorables au maintien de l’accord). Plus des deux tiers des personnes interrogées sont favorables à un gel immédiat de l’aide financière versée à la Turquie par l’UE dans le cadre du pacte migratoire et 66 % préconisent la rupture des négociations d'adhésion(7).

Le référendum du 16 avril 2017 sur la réforme de la Constitution...

Adopté par le Parlement turc le 21 janvier 2017, le projet de réforme de la Constitution visant à instaurer un régime présidentiel en Turquie est soumis à référendum le 16 avril 2017. Voulue depuis des années par le président Erdoğan et le parti au pouvoir le Parti pour la justice et le développement (AKP), la révision constitutionnelle est acceptée avec des résultats serrés (51,41 % de « oui », avec un taux de participation de 85 %). Elle vise à renforcer les pouvoirs du président, qui devient président du parti au pouvoir le 21 mai 2017, fonction occupée jusque-là par le Premier ministre, et sera à partir de 2019, chef de l’État et du gouvernement (suite à la suppression du poste de premier ministre). Il dispose du pouvoir de nommer et de révoquer les ministres, de convoquer des référendums et d’émettre des décrets ayant force de loi que seul le Parlement doit confirmer.

... provoque une nouvelle dégradation des relations UE-Turquie

La campagne électorale en prélude au référendum a soulevé de nombreuses critiques de l’opposition politique et des observateurs internationaux (Conseil de l’Europe et l’OSCE) en raison des conditions jugées « inéquitables » de son déroulement et des soupçons de fraudes lors du scrutin. Dans les États membres, la diaspora turque estimée à plusieurs millions de personnes et réputée majoritairement conservatrice représente un enjeu électoral important. L’interdiction d’une série de meetings en faveur du référendum dans plusieurs pays européens, en particulier aux Pays-Bas et en Allemagne pour « risques de trouble à l’ordre public », a provoqué des tensions entre la Turquie et l’Europe. En mars 2017, dans un contexte politique marqué par la tenue des élections législatives et la montée du Parti pour la liberté (PVV, populiste), les autorités néerlandaises ont annulé la tenue de meetings auxquelles devaient participer deux ministres turcs. L’interdiction d’entrée sur le territoire du ministre des Affaires étrangères, et le refoulement à la frontière de la ministre de la Famille, provoquèrent une grave crise diplomatique entre les Pays-Bas et la Turquie, marquée par une escalade verbale et des menaces de sanctions de la part des autorités turques. Les déclarations du président Erdoğan, qualifiant l’Allemagne de « pratiques nazies », ou du chef de la diplomatie turque évoquant Rotterdam comme la « capitale du fascisme », furent jugées inacceptables dans les États membres de l’UE. La France a tenté d’apaiser les tensions en acceptant la participation du chef de la diplomatie turque à un meeting à Metz.

Le projet de réforme constitutionnelle, puis les résultats du référendum d’avril, nourrissent les inquiétudes des institutions européennes face aux risques de concentration des pouvoirs. En mars 2017, la Commission de Venise, organe du Conseil de l’Europe spécialisé dans les questions constitutionnelles, a estimé que le projet d’amendements constitutionnels en Turquie constitue « un dangereux pas en arrière » pour la démocratie susceptible de favoriser un « régime personnel » et un « système présidentiel autoritaire »(8).

Le président turc arrive au Sommet de l’OTAN le 25 mai 2017 à Bruxelles

Le président turc arrive au Sommet de l’OTAN le 25 mai 2017 à Bruxelles.

© Pool AFP - Olivier Hoslet

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Lors d’un débat au Parlement européen, le 26 avril 2017, de nombreux eurodéputés ont exprimé leurs préoccupations concernant l’organisation jugée « injuste » du référendum, établissant un lien direct entre la réforme de la Constitution turque et la poursuite des négociations d’adhésion. Le projet de résolution du Parlement européen sur la Turquie pour l’année 2017, actuellement en cours d’élaboration inviterait l’UE à « suspendre les pourparlers d’adhésion avec la Turquie si la réforme constitutionnelle entre en vigueur » en 2019. Le même mois, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe rouvrait la procédure de suivi à l’égard de la Turquie, en vigueur entre 1996 et 2004, en raison de la « régression de l’État de droit » depuis le coup d’État.

Où vont les relations Turquie-UE ?

Face à l’évolution politique turque, la nécessité de repenser les relations entre l’UE et la Turquie est devenue une question de plus en plus récurrente en Europe au cours des derniers mois. Au lendemain du référendum, Johannes Hahn, Commissaire européen à l’Élargissement, a invité les gouvernements européens à envisager de changer leurs relations avec la Turquie. Lors d’un débat au Parlement européen, le 26 avril 2017, de nombreux eurodéputés ont appelé à réévaluer les relations entre l’UE et la Turquie. Si une partie d’entre eux estime que la Turquie ne peut pas devenir membre de l’UE et préconise donc l’arrêt des négociations, d’autres soutiennent une suspension des discussions en établissant une différence entre le pays candidat d’une part, et l’actuel gouvernement et le Président turc, de l’autre.

Des alternatives à l’adhésion sont également recherchées. En mars 2017, le ministre fédéral allemand des Affaires étrangères, Sigmar Gabriel, plaidait pour un statut de partenariat renforcé comparable à celui qui sera négocié pour le Royaume-Uni à la suite du Brexit. Pour certains eurodéputés, l’UE devrait désormais construire une relation différente avec la Turquie, en particulier dans certains domaines (commerce, sécurité ou immigration), en privilégiant la coopération sous la forme d’un accord d’association ou en renforçant l’Union douanière déjà existante entre l’UE et la Turquie. Mais pour cette dernière, aucune autre alternative n’est possible à l’adhésion pleine et entière.

Notes :

(1) Quelles sont les conditions et les modalités d’adhésion à l’Union européenne ?
(2) Commission européenne, Cinquième rapport sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la déclaration UE-Turquie, 2 mars 2017.
(3) Nicolas Monceau, « La scène politique turque entre deux élections », P@ges Europe, 23 septembre 2015, La Documentation française.
(4) Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, Commission des questions politiques et de la démocratie. Sous-commission ad hoc sur les développements récents en Turquie, Rapport sur la visite d’information à Ankara (21-23 novembre 2016), 15 décembre 2016.
(5) « L’heure n’est pas à la division. Discours du Président Jean-Claude Juncker à l’occasion de l’ouverture solennelle de l’année académique 2016-2017 du collège d’Europe à Bruges », Bruges, 8 novembre 2016.
(6) Le Monde.fr, 4 août 2016.
(7) Bild am Sonntag, 7 août 2016.
(8) Conseil de l’Europe, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Turkey. Opinion on the Amendments to the Constitution Adopted by the Grand National Assembly on 21 January 2017 and to be Submitted to a National Referendum on 16 April 2017, 13 mars 2017.

* Maître de conférences en science politique à l’Université de Bordeaux, auteur notamment d’un ouvrage sur les relations UE-Turquie à paraître dans la collection Réflexe Europe, série Débats, troisième semestre 2017.

Pour citer cet article : Nicolas Monceau, « Regain d’incertitudes dans les relations Union européenne - Turquie », P@ges Europe, 14 juin 2017 DILA © La Documentation française

 

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