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Défense européenne : le renouveau, par Nicole Gnesotto

[Défense européenne : le renouveau, par Nicole Gnesotto], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Le président français, Emmanuel Macron, à son arrivée au Conseil européen des 22-23 juin 2017 à Bruxelles.

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Mis à jour le 28/06/2017

Introduction

Les décisions prises à l’issue du Conseil européen des 22 et 23 juin 2017 marquent une réelle volonté de la part des États membres de l’Union européenne de relancer l’Europe de la défense. Après avoir plus que marqué le pas à partir de 2009, la Politique de défense commune et de sécurité (PSDC) pourrait non seulement connaître un regain d’intérêt de la part d’une opinion publique soucieuse de sécurité, mais aussi gagner en efficacité sur les plans industriel et logistique grâce à des mesures concrètes telles que la création d’un fonds européen de défense.


Défense européenne : le renouveau

Nicole Gnesotto*

En 2014, la collection Réflexe Europe publiait sous ma signature un ouvrage intitulé : Faut-il enterrer la défense européenne ?  L’heure était en effet à la morosité stratégique. La Politique de sécurité et de défense commune (PSDC), après une décennie de succès et de montée en puissance (1999-2009), suscitait alors doutes et interrogations sur sa pertinence, sa faisabilité, son utilité par rapport à l’Otan. Trois ans plus tard, en 2017, les cartes semblent rebattues. La question de la défense européenne redevient en effet un thème d’actualité, à l’ordre du jour du Conseil européen des 22 et 23 juin. Des décisions importantes, et naguère impossibles, viennent d’être entérinées par les chefs d’État et de gouvernement. Est-ce convaincant ? Peut-on parler de nouveau départ, ou ne serait-ce là qu’un énième feu de paille dans la longue histoire de la défense européenne ?

La PSDC s’était affirmée avec une certaine force à partir de 2003 - date du lancement de la première opération de gestion des crises par l’Union européenne (UE). Cette période de montée en puissance stratégique des Européens fut indéniablement un succès. Toutefois, très vite, cet essor de la PSDC allait s’enliser dans les contraintes structurelles de l’Europe politique. Après une vingtaine d’opérations de gestion de crises extérieures lancée depuis 2003, pratiquement aucune nouvelle initiative ne verra le jour à compter de la fin du mandat de Javier Solana en 2009. Si l’on veut juger de la pertinence et du sérieux de l’actuelle embellie, il importe donc d’identifier les blocages précédents afin d’en déceler le caractère obsolète ou, au contraire, le maintien d’une pertinence potentiellement dangereuse pour l’avenir de la PSDC.

Les raisons d’un blocage

Le contexte politique et stratégique du début de la décennie 2010 était difficile. D’une part, la crise économique hypothéquait toute volonté d’investissement sérieux en matière de défense, tant les États membres étaient obsédés par le contrôle des déficits publics. De fait, les budgets de défense ont baissé de 15 % entre 2000 et 2010. D’autre part, la Grande-Bretagne avait repris son attitude d’opposition idéologique à toute montée en responsabilité stratégique de l’Union : elle mettait un veto systématique à toutes les initiatives françaises ou franco-allemandes (notamment l’idée d’un Commandement européen pour la conduite des opérations militaires, le fameux HQ – headquaters –européen), elle s’opposait à toute augmentation du budget de l’Agence européenne de défense qui aurait pu conforter le marché européen de l’armement, elle ne participait qu’aux opérations de la PSDC où elle avait le commandement (Atalanta au large de la Somalie) ou qui prenaient la relève de l’Otan – (Althea en Bosnie). Londres avait également réussi à faire nommer comme Haute Représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Catherine Ashton, qui se garda de faire avancer le dossier de la défense européenne : la primauté de l’Otan était le mantra de la Grande-Bretagne et la PSDC ne devait rien faire ni projeter qui pourrait remettre en cause cette préséance atlantique. Alors que le président américain Barak Obama avait conquis les cœurs et le respect de tous les États membres, la contrainte atlantique était en effet à son maximum. Certes, l’Otan avait toujours marqué la limite d’acceptabilité de l’Europe de la défense. Mais sous la présidence Obama, Européens et Américains, avides de réparer les errements de la période Bush et de la guerre en Irak, n’eurent de cesse de consolider leur alliance. Une sorte de partage des tâches se mit en place, laissant à l’Otan les questions militaires et aux Européens le champ des opérations civiles comme unique possibilité d’action extérieure. Du côté français et allemand, traditionnellement porteurs des initiatives en matière de défense, la priorité des priorités était la gestion de la crise grecque. Pour des raisons différentes, les deux présidents français successifs laissèrent donc un peu de côté les ambitions en matière de défense : Nicolas Sarkozy eut comme objectif principal le retour réussi de la France dans la structure militaire intégrée de l’Otan, tandis que François Hollande s’en tint à la seule priorité de la consolidation de la zone euro.

Nouveau contexte, nouveau départ

En 2017, le contexte stratégique a radicalement changé et ces multiples évolutions rendent les perspectives beaucoup moins sombres pour le développement de la politique européenne de sécurité et de défense. D’abord, la contrainte financière : elle n’a certes pas disparu, mais le retour à la croissance, dans l’ensemble de l’Union, laisse entrevoir une possibilité d’investissements publics accrus : tous les pays européens se sont d’ailleurs engagés, à l’Otan, à affecter à terme 2 % du PIB de leur pays aux dépenses de défense. Surtout, l’aggravation des menaces en Europe et contre l’Europe oblige les gouvernements à prendre plus au sérieux les exigences de la sécurité et de la défense. Le temps où l’on pouvait espérer engranger les bénéfices de la paix est révolu. Du côté des menaces étatiques, la Russie entretient un malaise plus qu’inquiétant : après l’annexion de la Crimée, ses mesures d’intimidation à l’encontre des Européens du centre et de l’Est augurent mal de la stabilité à venir de la carte européenne. Au Sud, ce sont les dislocations étatiques en chaîne – Irak, Libye, Syrie, Sahel - qui nourrissent la violence des guerres locales et la folie djihadiste contre les Occidentaux. Le terrorisme est en effet devenu, depuis 2005, une menace constante et maximale pour les sociétés européennes : plus de 330 morts en France entre 2015 et 2016, et de nombreux pays (Belgique, Allemagne, Angleterre, Suède) en sont également victimes. Enfin, les centaines de milliers de réfugiés politiques, fuyant les atrocités des guerres en Afrique et au Levant, défient les capacités d’accueil de l’UE, obligent à poser de façon stratégique la question de la protection des frontières extérieures, tout en alimentant la crispation xénophobe de certaines franges de population, au risque de remettre en cause le fondement même des démocraties.  

À ces évolutions stratégiques s’ajoutent plusieurs chocs politiques qui bouleversent également les conditions de la sécurité et de la défense de l’Europe. D’abord, le Brexit. Certes, la sortie du Royaume-Uni est un coup porté à l’irréversibilité de la construction européenne. Mais c’est avant tout une tragédie pour les Britanniques, nettement plus en tout cas que pour les continentaux. De facto, s’agissant de la défense, le Brexit peut apparaître comme une bonne nouvelle. Il libère la PSDC d’une menace de veto britannique systématique et redonne de la centralité au couple franco-allemand, traditionnellement moteur sur les questions politiques. Dans la mesure où la Grande-Bretagne participait très peu aux opérations de la PSDC, l’impossibilité à l’avenir de pouvoir compter sur l’importante armée britannique ne change rien à l’affaire : de toute façon, ses soldats n’étaient pas disponibles dans le cadre politique de l’UE ! Deuxième choc majeur : l’élection de Donald Trump. Le nouveau président des États-Unis incarne ce que les Européens détestent le plus : l’incertitude américaine. Même si ses déclarations de candidat sur l’obsolescence de l’OTAN ont été contredites depuis par une politique américaine plus traditionnellement atlantiste, il est clair que les Européens sont fondés à s’interroger : peuvent-ils compter sur les États-Unis pour défendre l’Europe dans toutes les circonstances ? À quel prix ? Comment fonder une alliance existentielle sur une perception différente des risques et une méfiance explicite des États-Unis à l’égard de l’Allemagne et de la construction européenne ? Même si nul ne souhaite le remplacement de l’Otan, même si chacun reconnaît qu’une alternative purement européenne en matière de défense serait aussi coûteuse qu’insuffisante, il n’empêche que la question d’une plus grande autonomie stratégique de l’Europe devient légitime : une sorte de seconde assurance en quelque sorte, en cas de défaillance politique des États-Unis. Le raidissement politique de la Turquie, depuis le coup d’État manqué de juillet 2016, ajoute aux incertitudes quant à la solidité de l’Otan : une Turquie dictatoriale peut-elle rester membre d’une alliance de démocraties ? Les limogeages en masse au sein de l’armée turque n’affaiblissent-ils pas considérablement le flanc sud de l’Otan, le plus menacé par les effets en retour des crises syrienne et irakienne ? Dernier choc politique enfin, l’élection en France d’Emmanuel Macron pour qui l’Europe est le pilier central de toute ambition politique, y compris en matière de sécurité et de défense.

Le passage à l’acte

Autant de nouveautés stratégiques, économiques et politiques qui renouvèlent profondément la carte de la défense européenne. D’ailleurs, les gouvernements comme les opinions ne s’y trompent pas. La plupart des sondages font du renforcement de la défense commune une aspiration prioritaire des citoyens : le dernier eurobaromètre d’avril 2017 révèle que 68 % des sondés souhaitent plus d’implication de l’Europe en matière de sécurité et de défense et 70 % plus d’implication dans la protection des frontières extérieures. Que la défense devienne une priorité politique des citoyens, et plus seulement une question technico-opérationnelle portée par un ou deux États, et c’est l’ensemble du dossier qui devient un enjeu de premier ordre.

Les chefs d’État et de gouvernement ont d’ailleurs senti le vent tourner. Sitôt après le Brexit, ils ont donné une impulsion d’abord rhétorique à la PSDC. Les premières décisions concrètes vont suivre rapidement : augmentation du budget de l’Agence européenne de défense, création du HQ européen, certes sous une forme atténuée (capacité militaire de planification et de conduite, MPCC), projet de « Fonds européen de défense » porté par la Commission européenne avec, à l’appui, la publication d’un « Document de réflexion sur l’avenir de la défense européenne d’ici 2025 ». Le Conseil européen des 22 et 23 juin a entériné au moins deux avancées décisives :

- l’acceptation, pour la première fois, d’une dose de flexibilité en matière de défense. Selon des critères et des procédures à définir, un petit nombre d’États volontaires pourra désormais créer des coopérations structurées permanentes en matière de défense. On ne sera donc plus obligé d’attendre, pour chaque projet, l’unanimité des Vingt-Sept, avec le risque que le veto d’un seul paralyse toute nouvelle initiative.

- seconde révolution capitale, le Conseil européen a validé la création d’un Fonds européen de défense, avec une double dimension Recherche et Capacitaire. L’objectif majeur est de consolider la base industrielle de la défense, en identifiant très en amont les possibilités de recherche, de développement et d’achat en commun des matériels de défense made in Europe. La Commission prévoit de doter ce fonds de 5,5 milliards d’euros à l’horizon 2020, un chiffre enfin sérieux s’agissant d’investissements de défense.

Les mesures de prudence

Faut-il pour autant conclure à une relance déterminante de la défense européenne ? L’Europe stratégique est-elle en train de sortir des limbes, pour devenir un acteur majeur de la gestion des crises extérieures tout en étant capable d’assurer, avec les États membres, la défense et la protection des citoyens européens ? On peut l’espérer. À condition toutefois de ne point ignorer les faiblesses et les illusions qui demeurent.

D’abord, l’histoire de la défense européenne montre que l’on ne peut pas relancer durablement la défense européenne en centrant les initiatives, et donc les financements, sur le marché et l’industrie de défense. Tous les États membres ne sont pas en effet des producteurs d’armes : seuls, sept ou huit d’entre eux possèdent une industrie militaire conséquente et il est donc à craindre que ces financements soient considérés comme inégalitaires, parce que ne favorisant qu’un petit nombre de pays. En outre, la relance par l’industrie est une vieille idée, plusieurs fois testée, qui n’a jamais été suivie d’effet : aucune coopération entre industriels de la défense ne peut se substituer en effet à la volonté, voire au volontarisme politique des gouvernements. Rappelons qu’en 2012, l’accord entre les deux géants de l’aéronautique, EADS et British Aerospace était conclu entre les industriels, mais qu’il capota sur la décision négative du gouvernement allemand.

Autrement dit, le succès de l’Europe de la défense ne peut être que le fruit d’un volontarisme politique constant, déterminé, sur la base d’une vision commune des menaces et des défis que la mondialisation inscrit sur l’agenda de l’UE. Sur la base donc d’une politique étrangère commune et d’une vision commune du monde et du rôle de l’Europe dans le monde. À 27 ou à moins: le noyau dur en matière de diplomatie et de défense européenne est plus que jamais bienvenu.

En outre, ce n’est pas faire injure à l’institution que de souligner l’ambivalence de la Commission européenne sur les questions de défense. Parce que le Traité de Lisbonne ne lui donne aucune compétence en la matière, les initiatives de la Commission sont toujours à double tranchant : nécessaires parce que déterminantes en termes de financements et de cohérence institutionnelle, délicates parce que susceptibles de rompre la règle du contrôle intergouvernemental sur ces questions. À la différence de la politique agricole, de la monnaie, ou du commerce, c’est en effet la vie et la mort des citoyens qui est en jeu dans les politiques de défense : l’idée de perdre le contrôle sur cette politique est donc inacceptable pour de nombreux États membres, surtout les plus puissants militairement, qui craignent comme le loup blanc ne serait-ce qu’un début de risque de décision prise à la majorité. Autrement dit, la Commission devra être très prudente dans ses initiatives et ne pas vouloir s’arroger un  pouvoir politique équivalent à celui des États. Si le risque d’une communautarisation de la politique de sécurité et de défense devenait trop grand, un certain nombre d’entre eux ne manquerait pas en effet de reculer.

Il est illusoire enfin de vouloir relancer la dynamique d’adhésion à l’UE, autrement dit de faire de nouveau aimer et vouloir l’Europe, par le biais du renforcement de la base industrielle de la défense. C’est même surréaliste. Du temps des Trente glorieuses, le président de la Commission, Jacques Delors, disait déjà « qu’on ne tombe pas amoureux d’un marché unique ». C’est encore plus vrai aujourd’hui alors que l’euroscepticisme voisine avec l’europhobie la plus radicale : recréer du désir d’Europe par le biais de l’industrie de défense relève de l’utopie. Ce que veulent les citoyens, c’est de la sécurité immédiate et des frontières sûres, sur fond de réelle coopération anti-terroriste. Ce qu’ils attendent, c’est un rôle efficace de l’Europe dans la pacification des crises du Sud qui alimentent le terrorisme et les flots de réfugiés. Et cela le plus vite possible. C’est en effet à l’aulne de l’efficacité que l’Europe sera jugée et, espérons-le, de nouveau plébiscitée comme un projet d’avenir.

* Professeur au CNAM, Présidente du Conseil d’administration de l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN). Parmi ses ouvrages les plus récents : avec Pascal Lamy, Où va le monde ? Éditions Odile Jacob, 2017 et, aux éditions de la Documentation française, À quoi sert la défense européenne ?, Réflexe Europe, série Débats, 2014.

Pour citer cet article, Nicole Gnesotto, « Défense européenne : le renouveau », P@ges Europe, 28 juin 2017, La Documentation française © DILA

 

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