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1985/2017 : Un nouvel Acte unique est-il aujourd'hui possible ? par Philippe Huberdeau

[1985/2017 : Un nouvel Acte unique est-il aujourd'hui possible ? par Philippe Huberdeau], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, présente le Livre blanc sur l'avenir de l'Europe au Parlement européen, mars 2017.
© Union européenne, 2017

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Mis à jour le 06/09/2017

Introduction

Outre le Brexit, les diverses crises auxquelles est confrontée l’Union européenne ainsi que le caractère mouvant du contexte international ont rendu une relance de la construction européenne plus nécessaire que jamais.
Cette situation n’est pas sans rappeler celle de la Communauté économique européenne (CEE) du début des années 1980 qui a débouché sur l’adoption de l’accord de Schengen et de l’Acte unique en 1985. Ce précédent historique ainsi que le regain récent du soutien des citoyens européens à l’Union permettent-ils pour autant d’envisager une relance d’une ampleur semblable qui pourrait même déboucher sur une révision des traités ?


1985/2017 : Un nouvel Acte unique est-il aujourd'hui possible ?

Philippe Huberdeau*

Le débat sur l’avenir de l’Union européenne (UE) ouvert en 2016 à la suite du choc du référendum britannique sur la sortie du Royaume-Uni va connaître, en cette rentrée 2017, de nouvelles étapes. Les propositions qui seront conjointement présentées par la France et l’Allemagne à l’automne, le discours sur l’état de l’Union du Président de la Commission européenne à la mi-septembre et, enfin,  le Sommet social européen à Göteborg prévu pour la mi-novembre sont les principaux éléments qui devraient permettre au Conseil européen des 14 et 15 décembre 2017 de mettre un point d’orgue au processus amorcé à Bratislava en septembre 2016. 

Un contexte de « poly-crise » comme au début des années 1980…

La célébration, le 25 mars 2017, du 60e anniversaire du traité de Rome a eu lieu dans un contexte  peu propice à une relance de la construction européenne.

L’UE est en effet confrontée à une addition de défis internes et externes  que le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, a qualifié de « poly-crise » : crise économique et financière, afflux de migrants, terrorisme jihadiste, conflit ukrainien, climat d’incertitudes lié à l’élection de Donald Trump à la tête des États-Unis. Au début des années 1980, la CEE était pour sa part aux prises avec de multiples difficultés : chocs pétroliers et fin de la convertibilité or du dollar conduisant à la stagflation et à une montée importante du chômage, résurgence des tensions est-ouest et crise des euromissiles, etc.

Sur fond d’euroscepticisme croissant, le référendum britannique du 23 juin 2016 a posé la question de la solidité de la construction européenne. De même, au début des années 1980, alors que les citoyens européens éprouvaient une désillusion à l’égard d’une construction européenne enlisée, le gouvernement de Margaret Thatcher remettait en question les termes de l’adhésion du Royaume-Uni à la CEE en n’hésitant pas à menacer de bloquer les institutions.   

En 2017 comme en 1985, si la réponse aux défis auxquels est confrontée l’Europe appelle une relance du projet européen, dans les deux cas, cette nouvelle impulsion passe par un consensus difficile à réunir. Les Vingt-Sept ont des visions différentes de l’Europe, opposant, selon les cas, Europe du Nord et Europe du Sud, anciens et nouveaux États membres, petits et grands pays, etc. Ainsi, la déclaration de Rome adoptée le 25 mars 2017 qui était censée parachever le processus lancé à Bratislava en fixant « des orientations pour notre avenir commun »(1), se caractérise par sa brièveté et une absence d’orientation claire. En 1985, les Douze(2) se partageant entre « maximalistes » (Italie, Benelux) et « minimalistes » (Royaume-Uni, Grèce, Danemark) l'Irlandais James Dooge, auquel fut confié la présidence du « Comité ad hoc pour les questions institutionnelles », dut renoncer à rédiger un texte faisant consensus et, fait sans précédent, présenter en mars 1985 au Conseil européen un rapport où figuraient les nombreuses réserves émises par les représentants des États membres.

En 1985 comme en 2017, du fait de ses divisions, le Conseil européen peine à définir une orientation claire. Il revient donc à la Commission européenne de proposer via un livre blanc une (ou diverses) voie(s)  susceptible(s) de faire consensus.

…mais un autre modus operandi

Mais aujourd'hui comme hier, l’équilibre des institutions penche nettement en faveur du Conseil tandis que l’influence de la Commission, qui semble être au plus bas, ne la met pas dans la meilleure posture pour proposer un nouveau cap.  Afin de réussir à élaborer des propositions susceptibles d’aboutir à un consensus, elle doit donc faire preuve non seulement de vision politique mais également d’habileté diplomatique.

En juin 1985, la Commission présidée par Jacques Delors a présenté un livre blanc sur « l’achèvement du marché intérieur » dont les propositions très détaillées seront quasi intégralement suivies et fourniront la base de travail pour l’élaboration de l’Acte unique.

En mars 2017, le livre blanc sur « l’avenir de l’Europe » n’émet pas de propositions aussi claires et aussi détaillées. En présentant cinq scénarios de « ce que pourrait être l’état de l’Union à l’horizon 2025 »(3), la Commission précise qu’« il ne s’agit ni de schémas directeurs précis, ni de prescriptions politiques ».

Le livre blanc sera toutefois complété au cours de l’année 2017 par une série de cinq « documents de réflexion » thématiques plus détaillés(4). Procédant également par scénarios alternatifs, ces documents de réflexion esquissent des propositions concrètes comme, par exemple, l’adoption d’un socle européen de droits sociaux, le renforcement des instruments de défense commerciale, la création d’un mécanisme européen de réassurance chômage, la mise en place d’un Fonds européen de défense ou encore le financement du budget européen par une nouvelle ressource propre.

La présentation prudente et par étapes faite par la Commission Juncker contraste avec celle de la Commission Delors qui, sous la forme d’un document unique de propositions détaillées, formait un tout cohérent. Cette différence d’approche peut s’expliquer par le fait qu’en 2017, le livre blanc de la Commission couvre un champ plus large que le seul marché intérieur et s’adresse à un ensemble d’États plus hétérogène que ne l’était l’Europe des Douze. Qui plus est, J.-C. Juncker a inévitablement dû tenir compte des échéances électorales prévues en 2017 dans plusieurs États membres.

À l’instar du livre blanc de 1985, le livre blanc de 2017 s’abstient d’évoquer une éventuelle révision des traités, sujet considéré comme sensible. En 1985,  c’est le Royaume-Uni qui se trouvait à la tête des États opposés à cette perspective, parmi lesquels se trouvait également le Danemark et plus particulièrement son Parlement. En 2017, c’est au tour de l’Allemagne et des pays du groupe de Visegrad d’exprimer des réserves en raison notamment de l’échec du projet de Constitution européenne de 2005. De même que le Livre blanc de 1985 déboucha sur l'Acte unique, une révision des traités n’est toutefois pas totalement à exclure sous réserve que les conditions soient réunies.

Un recul de l’euroscepticisme

Contrairement à ce que d’aucuns prédisaient au vu de l’issue du référendum britannique et de la montée des courants populistes, les partis eurosceptiques européens, bien que réalisant des scores élevés, ne sont pas parvenus en 2017 à remporter d’élections, notamment aux Pays-Bas et en France. Par ailleurs, plusieurs sondages d’opinions indiquent une augmentation du soutien à l’UE. Selon une enquête Eurobaromètre d’avril 2017, 47 % des citoyens européens font confiance aux institutions de l’UE, soit une hausse de 11 points par rapport à l’automne 2016, contre 46 % qui ne lui font pas confiance (soit - 8 points par rapport à 2016)(5). Paradoxalement, le spectre du Brexit fait ressortir les bénéfices découlant de l’appartenance à l’UE tandis que l’élection de Donald Trump a suscité une prise de conscience quant au fait que l’Europe devait avant tout compter sur elle-même pour sa sécurité. Une enquête réalisée en mai-juin 2017 dans huit pays européens par la Fondation Friedrich Ebert(6) montre en outre que, pour une proportion croissante de citoyens européens, les avantages de l’appartenance à l’UE l’emportent clairement sur les désavantages. Dans tous les pays étudiés, sauf en République tchèque, une majorité de citoyens se déclare en faveur d’une coopération européenne accrue.

Au-delà des opinions que révèlent ces enquêtes, on assiste également au niveau local à un réengagement des citoyens européens dans le débat sur l’avenir de l’Europe dans le cadre d’initiatives associatives telles que le Mouvement européen, Civico, Pulse of Europe, Europa-Union Deutschland. En France, lors d’une campagne présidentielle où l’Europe a occupé une place inhabituellement importante et suscité de vives controverses, la formation  « En Marche » a constitué une plateforme de propositions issues de débats citoyens. Ce besoin de participation directe n’était pas aussi vif en 1985. Les partis eurosceptiques occupaient alors une position marginale, les principales formations soutenaient sans réserve la CEE et l'élection du Parlement européen au suffrage universel avec des taux de participation de respectivement 62 % en 1979 et de 59 % en 1984 apportait un surcroît de légitimité démocratique.

L’initiative franco-allemande revivifiée ?

L’impulsion conjointe de la France et de l’Allemagne a toujours joué un rôle décisif dans les progrès de la construction européenne depuis les débuts de la CEE. Ainsi, en 1985, la vision partagée par le Président François Mitterrand et le Chancelier Helmut Kohl a donné naissance au projet d’un nouveau traité européen sur la base du livre blanc de la Commission. De même, la convergence de vues affichée lors du Conseil des ministres franco-allemand du 13 juillet 2017, si elle venait à se confirmer à l’issue des élections allemandes du 24 septembre 2017, pourrait déboucher sur des propositions franco-allemandes de nature à permettre une relance ambitieuse de l’UE. Selon l’étude de la Friedrich-Ebert-Stiftung, le couple franco-allemand jouit aujourd’hui d’une confiance particulièrement élevée dans les autres États membres (67 % dans le cas de l’Allemagne et 60 % dans celui de la France).

En 1985 comme en 2017, la poursuite de la construction européenne peut prendre des voies différentes mais complémentaires. De même que le livre Blanc de la Commission Delors traçait des objectifs concrets  sans toujours en préciser la forme juridique, celui de la Commission Juncker souligne que « la forme suivra la fonction ». Aujourd’hui comme hier, le pragmatisme commande d’avancer, à traité constant, là où c’est possible, sans pour autant exclure une révision des traités là où cela apparaîtra nécessaire. À cet égard, la chancelière Angela Merkel a récemment tempéré les réserves qu’elle avait jusqu’alors envers une possible révision des traités en déclarant, le 15 mai 2017, à l’issue de sa première rencontre avec le président Emmanuel Macron : « Du point de vue allemand, il est possible de changer les traités si cela fait sens ».

De même, les préventions de la chancelière allemande à l’égard du concept d’une Europe « à plusieurs vitesses » semblent s’être atténuées, du moins s’agissant d’un approfondissement de la zone euro. Ainsi, la déclaration adoptée lors du Sommet des Vingt-Sept à Rome le 25 mars 2017 a entrouvert la voie à de nouvelles coopérations renforcées(7), tandis qu’à l’issue du Conseil des ministres franco-allemand du 13 juillet 2017, A. Merkel a affirmé qu’ « elle n’avait rien contre un budget de la zone euro". L’idée d’une Europe à plusieurs vitesses n’est au demeurant pas neuve. En effet, si l'éventualité d'une coopération renforcée n'est pas mentionnée explicitement dans le livre blanc de 1985, sa première partie consacrée à l’élimination des frontières physiques, se concrétisera in fine par l’accord de Schengen signé seulement par certains des États membres ; en outre, dans le cadre de la CIG qui conduira à l'Acte unique, Jacques Delors se déclarera favorable à une « différenciation positive ». Cette option figure explicitement dans le livre blanc de 2017 en tant que troisième scénario sous l’intitulé « Ceux qui veulent plus font plus » et plusieurs possibilités existent dans les traités que ce soit dans le cadre :

  • de la zone euro (au titre de l’article 136 TFUE permettant aux pays ayant en commun l’euro d’établir des coopérations) ;
  • de l’Espace de justice, de liberté et de sécurité (article 86 TFUE relatif au parquet européen) ;
  • de la Coopération structurée permanente en matière de Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) (au titre de l’article 46 TUE),  ou encore
  • d’une coopération renforcée dans le cadre des compétences non exclusives de l’Union (au titre de l’article 20 TUE).

Rappeler  la situation « d’euro-sclérose » du début des années 1980 montre que l’impulsion politique de quelques États membres peut suffire à débloquer le processus de la construction européenne. Au Conseil européen de Milan de juin 1985, en demandant pour l’une des toutes premières fois depuis la crise dite de la « chaise vide » de 1965(8) (note), de recourir au vote à la majorité simple, le Premier ministre italien, Bettino Craxi, a permis de passer outre le veto britannique à la convocation d’une Conférence intergouvernementale (CIG). Le Danemark avait également émis des réserves, confirmées en janvier 1986 par un vote du Folketing danois s’opposant à la signature de l ‘Acte unique par Copenhague. Cette opposition sera levée par un référendum le 27 février 1986 où 56 % des Danois apporteront leur soutien au traité.

Aujourd’hui, les traités ont étendu considérablement les champs de compétence de l’UE et apporté des assouplissements importants au fonctionnement des institutions, notamment par de nombreuses possibilités de coopérations renforcées. Pour autant que cela ait jamais été le cas, la source des blocages de la construction européenne n’est donc pas à rechercher dans des traités qui seraient trop contraignants, mais bien dans un défaut de volonté politique. Celle-ci est indispensable pour utiliser toutes les possibilités prévues par ces mêmes traités avant que d’envisager une éventuelle révision de ceux-ci.

Alors que le Livre blanc de 1985 se concentrait sur l'élimination de toutes formes de frontières intérieures (physiques, techniques, fiscales), aujourd'hui l'enjeu central est celui d'une gestion efficace des frontières extérieures dans toutes leurs dimensions : commerce, migrations, sécurité intérieure et extérieure.

En 1985, le couple franco-allemand pouvait s'appuyer sur un large soutien des citoyens et des principaux partis européens se manifestant notamment lors des élections du Parlement européen. Aujourd'hui, si l'on semble assister à une remontée de ce soutien des citoyens européens à l'UE, les conventions démocratiques sur l'Europe prévues en France et dans d'autres pays ainsi que les prochaines élections, notamment en Allemagne (24 septembre), en Autriche (15 octobre), en République tchèque (20 octobre) et en Italie (d'ici mai 2018), se révèleront décisives pour confirmer cette tendance et pour, le cas échéant, constituer un masse critique de pays déterminés à aller de l'avant.

Notes :

(1) Extrait de la « feuille de route » adoptée lors du Sommet réunissant les Vingt-Sept à Bratislava la 16 septembre 2016 : « Lors des célébrations, en mars 2017, du 60ème anniversaire des traités de Rome, les chefs d'État ou de gouvernement se réuniront à Rome et, à cette occasion, clôtureront le processus lancé à Bratislava et fixeront des orientations pour notre avenir commun. »
(2) L'Espagne et le Portugal, dont l'adhésion à la CEE est devenue effective en 1986, ont été associés à l'élaboration de l'Acte unique au cours de l'année 1985.
(3) Le « Livre blanc sur l'avenir de l'Europe », mars 2017, p.15
(4) Les cinq « documents de réflexion » portent sur la dimension sociale de l’Europe (26 avril 2017), la maîtrise de la mondialisation (10 mai 2017), l’avenir de l’Union économique et monétaire (31 mai 2017), l’avenir de la défense européenne (7 juin 2017) et l’avenir des finances de l’UE (28 juin 2017).
(5) Eurobarometer 461 « Designing Europe’s Future », réalisé dans les 28 États membres entre le 15 et le 27 avril 2017.
(6) « What holds Europe together ? The EU in the wake of Brexit – A representative eight-country study of the Friedrich-Ebert-Stiftung, conducted by policy matters », août 2017.
(7) « Nous agirons de concert, si nécessaire à des rythmes différents et avec une intensité différente, tout en avançant dans la même direction, comme nous l'avons fait par le passé, conformément aux traités et en laissant la porte ouverte à ceux qui souhaitent se joindre à nous plus tard. »
(8) voir P. Huberdeau, La construction européenne est-elle irreversible ? Réflexe Europe, série débats, La Documentation française, 2017, pp.50-51.

* Conseiller des Affaires étrangères et administrateur à la Commission européenne, auteur notamment de La construction européenne est-elle irréversible ?  Réflexe Europe, série débats, La Documentation française, 2017. Les opinions exprimées dans cet article n'engagent que leur auteur.

Pour citer cet article : Philippe Huberdeau , «1985/2017 : un nouvel Acte unique est-il aujourd'hui possible ?, P@ges Europe, 6 septembre 2017, DILA © La Documentation française

 

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