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L’Union européenne, la Biélorussie et le défi de la coopération, par Florent Marciacq

[L’Union européenne, la Biélorussie et le défi de la coopération, par Florent Marciacq], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Metro de Minsk.
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Mis à jour le 04/10/2017

Introduction

Malgré leur proximité géographique, l’Union européenne et la Biélorussie n’entretiennent que peu de relations politiques et économiques. En cause : l’absence de démocratie et la politique de répression en Biélorussie. Des évolutions récentes ont toutefois amené Bruxelles et Minsk à renouer le dialogue. Comment le contexte politique, économique et international dans lequel s’inscrivent leurs relations les prépare-t-il à un changement d’approche?


L’Union européenne, la Biélorussie et le défi de la coopération

Par Florent Marciacq*

L’Union européenne (UE) et la Biélorussie n’entretiennent que peu de relations politiques et économiques : depuis 1997, le processus de ratification de l’Accord de Partenariat et de Coopération devant servir de cadre à leurs relations est au point mort par le fait des États membres de l’Union. En cause: les violations des droits fondamentaux et démocratiques observées en Biélorussie. De même, si la Politique de voisinage et le Partenariat oriental, respectivement lancés en 2004 et 2009 par l’UE, incluent la Biélorussie, dans les faits, cette dernière n’est invitée à participer qu’aux initiatives multilatérales et au dialogue de facilitation des visas. Sur le plan économique et sécuritaire, les relations entre l’UE et la Biélorussie restent par ailleurs bien en-deçà de celles que Minsk a nouées avec Moscou. La Russie et la Biélorussie sont réunies au sein d'une Union d’États depuis 1999 et liées par une série de traités multilatéraux instituant diverses organisations régionales eurasiatiques. Mais cette relation n’est pas sans écueils, la Biélorussie redoutant que l’appétence de la Russie à son égard ne vienne fragiliser sa souveraineté. Celle-ci s’emploie donc à maintenir le contact avec l’UE, voire à s’en rapprocher quand elle juge son voisin russe trop menaçant.

L’UE et la Biélorussie se trouvent donc actuellement dans une phase de rapprochement prudent. Ceci fait écho à un contexte qui a profondément changé ces dernières années. Côté biélorusse, le régime, tout en restant autoritaire, semble faire preuve d’une certaine ouverture sur le plan politique. La libération de prisonniers politiques en août 2015 a conduit l’UE à lever une série de mesures restrictives visant le régime d’Alexandre Loukachenko. Économiquement, dans le même temps, la Biélorussie subit une grave crise, l’acculant à reconsidérer les principes sur lesquels reposent sa relative prospérité et son excessive dépendance envers la Russie. L’UE apparaît dans ce contexte comme un partenaire intéressant. Dans le voisinage de Minsk, les évolutions politiques récentes (en Ukraine par exemple) se sont soldées par davantage d’instabilité, renforçant l’idée que la Biélorussie peut jouer un rôle positif au sein de son environnement régional.

Côté européen, enfin, l’approche ultra-normative promue par la Stratégie européenne de sécurité de 2003 semble avoir fait long feu. En se fixant pour objectif la promotion de la résilience plus encore que celle de la démocratie, la Stratégie globale de l’UE en matière de politique étrangère et de sécurité (2016), constitue une nouveauté. Elle ouvre la voie à de nouvelles coopérations, plus efficaces, dont pourrait profiter la Biélorussie, notamment au niveau technique.

Singularité politique et aspirations à la normalisation

Au lendemain de l’effondrement de l’URSS, la Biélorussie n’a initié ni transition économique, ni transition démocratique, ni thérapie de choc. Elle se différencie en cela de l’ensemble de ses voisins est-européens. Cette volonté de continuité, exprimée lors d’un référendum organisé en 1991, par 83 % de la population favorables ne s’est pas émoussée. Elle reste vivace chez les personnes âgées et les retraités, nostalgiques du rôle de locomotive industrielle et technologique auquel pouvait prétendre leur république au sein de l’URSS. Et elle s’exprime aujourd’hui aussi au travers du large soutien que manifeste la population biélorusse à l’égard de ses principes d’organisation politique et économique, hérités de l’époque soviétique. Ces principes confèrent au pays une singularité que le pays a toutefois de plus en plus de mal à assumer.

La Biélorussie, sur le plan politique, est « un régime autoritaire consolidé »(1). Son président, Alexandre Loukachenko, en poste depuis 1994, définit lui-même ce régime comme autoritaire, même s’il continue de promettre davantage de pluralisme politique(2). Cet autoritarisme revendiqué, et la répression politique qui l’accompagne, ont souvent mis la Biélorussie au ban des nations européennes. Le pays n’est pas membre du Conseil de l’Europe ; la peine de mort y est toujours en vigueur ; et peu de contacts de haut-niveau ont été établis avec l’UE ces vingt dernières années.

Hormis une courte période de rapprochement (2008-2010) liée à leur opposition respective à la guerre en Ossétie du Sud et à l’implication de la Russie dans celle-ci, l’UE et la Biélorussie ont eu de fait des relations pour le moins distantes. La répression politique a conduit à plusieurs reprises Bruxelles à imposer des sanctions à Minsk, sans toutefois que celles-ci ne parviennent réellement à affaiblir le régime. De même, ces sanctions n’ont guère permis de renforcer les forces politiques (en particulier non-gouvernementales) œuvrant de l’intérieur pour des réformes. Au contraire, elles ont fait le lit des faucons des deux côtés, c'est-à-dire des figures politiques appelant soit au durcissement du régime, soit à son renversement pur et simple.

Or la grande majorité de la population biélorusse ne souhaite à ce jour ni l’un, ni l’autre. Par exemple, une révolution à l’instar de celle menée en Ukraine n’y ferait guère l’unanimité. Le renversement de Viktor Ianoukovytch était récemment encore considéré comme une mauvaise chose par 63 % des Biélorusses, et seuls 15,5 % d’entre eux se déclaraient prêts à soutenir activement un mouvement similaire à celui de Maidan en Biélorussie(3). Plus généralement, il est intéressant de noter que s’ils reconnaissent la valeur des principes libéraux sur lesquels l’UE se fonde (démocratie, droits de l’homme et libertés personnelles), les Biélorusses, en majorité, lui préfèrent un modèle mettant en avant stabilité, sécurité et traditions culturelles(4).

Cela ne les empêche pas d’aspirer à une certaine ouverture sur le monde, et en particulier sur l’Europe. La Biélorussie, en effet, est depuis près de quinze ans le pays auquel l’UE accorde le plus grand nombre de visas Schengen par habitant. Le pays a  aussi récemment libéralisé son régime des visas (pour les citoyens originaires de 80 pays, dont ceux de l’UE). Il n’est donc pas étonnant qu’une majorité de Biélorusses (54 % dont +12 % par rapport à 2009) voient l’approfondissement de la coopération avec l’UE d’un très bon œil. Cette coopération est aujourd’hui facilitée par les évolutions positives sur le plan politique, notamment la libération de prisonniers politiques en 2015, l’absence de répression massive à la suite des élections présidentielles et législatives de 2015 et 2016 et l’entrée au Parlement d’une poignée de députés de l’opposition.

Singularité économique et contrat social à l’épreuve de la crise

Allumeur de réverbères dans les rues de Brest (Biélorussie)

Allumeur de réverbères dans les rues de Brest (Biélorussie).

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La pérennité du régime d’Alexandre Loukachenko tient tout autant à son mode de gouvernance autocratique qu’au contrat social que celui-ci a instauré avec la société biélorusse. Ce contrat privilégie la stabilité et l’ordre sur le plan politique, et le maintien d’une « économie de marché socialement orientée ». S’ensuit un modèle singulier dominé par un État planificateur, ayant pour objectifs le plein emploi, une relative prospérité et de faibles inégalités socio-économiques. À l’œuvre depuis deux décennies, ce modèle défie les conventions d’économie politique occidentales et en particulier le «  consensus de Washington » et son ensemble de recommandations politiques. Car bien que bonne dernière des économies en transition en matière de réforme,la Biélorussie, ces dix dernières années, a affiché une croissance moyenne de son PIB de 4,2 %, un taux non seulement supérieur à celui de ses voisins de la Communauté des États indépendants (CEI) (3,9 %), mais aussi supérieur à celui des pays d’Europe centrale et orientale (PECO, à présent membres de l’UE) (2 %) et des pays des Balkans occidentaux (2,6 %)(5). Signe de son insolent rattrapage économique, son PIB représente aujourd’hui 70 % du PIB des PECO contre seulement 48 % en 1995.

Par ailleurs, grâce à des politiques d’aide sociale et de cohésion, la Biélorussie est parvenue à maintenir une redistribution relativement équitable des dividendes de cette croissance. L’accès à l’éducation et aux services de santé y est en principe gratuit (la moitié des personnes employées ont un diplôme universitaire ou professionnel) ; le chômage, du fait de la place dominante de l’État dans l’économie, est quasi nul ; et les femmes jouissent de meilleures qualifications universitaires que les hommes ainsi que de salaires relativement comparables (d’après le PNUD).

Le modèle économique singulier a pu perdurer grâce à plusieurs facteurs. Pour commencer, l’absence de privatisations massives et le maintien de modes d'organisation hérités de l’époque soviétique moins inefficaces que prévu ont préservé la Biélorussie de l’écueil des oligarques, apparus dans les autres pays de la CEI. Malgré un processus de réformes graduel, l’État continue de contrôler l’économie, que ce soit en termes d’emploi ou de propriété (49,9 % de l’économie et 65,7 % du système bancaire en 2014 contre 58,6 % et 78 % respectivement en 2009). Contre toute attente, ce contrôle n’a pas étouffé toute compétitivité (production de tracteurs ou de camions) et a même laissé s’épanouir un certain esprit d’entreprise (dans le secteur informatique notamment). Le modèle économique biélorusse, enfin, a aussi et surtout pu se maintenir grâce la rente russe versée en échange du soutien loyal de Minsk. La Biélorussie bénéficie de revenus liés au transit des produits énergétiques russes. Elle a aussi négocié des accords bilatéraux lui permettant d’importer de Russie gaz et pétrole à des prix sensiblement inférieurs à ceux du marché et se charge de leur transformation ou raffinage avant de les exporter aux prix internationaux, dégageant ainsi une importante marge.

Ce modèle biélorusse, toutefois, semble aujourd’hui atteindre ses limites. La détérioration des relations entre la Russie et la Biélorussie depuis l’annexion de la Crimée, que Minsk refuse de reconnaître, s’est traduite par un recul important des échanges commerciaux entre les deux pays (-62,7 % entre 2015 et 2016) et d’une remise en cause, par Moscou, de la rente énergétique(6). Or celle-ci représente près d’un tiers des recettes budgétaires de l’État biélorusse, d’où un accroissement sans précédent de la dette, fragilisant l’ensemble du système. Cette dégradation des comptes publics a d’ores et déjà eu des conséquences sur le plan social : un certain nombre de subventions au bénéfice des plus pauvres ont été réduites (concernant l’accès au logement ou aux études supérieures) ; l’âge de la retraite s’apprête à être repoussé ; et des licenciements ont été prononcés (notamment dans le secteur primaire surendetté), fragilisant de fait les bases du contrat social biélorusse. En 2015, la Biélorussie a connu un recul de son PIB de 3,9 %.

Une conséquence visible de cette détérioration des indicateurs socio-économiques est la multiplication des mouvements sociaux à travers le pays. L’introduction d’une « taxe sur les parasites sociaux » prévoyant que les citoyens travaillant moins que 183 jours par an s’acquittent d’une amende de 230 € a mobilisé des milliers de manifestants au cours du premier semestre 2017. Si ces manifestations ne peuvent être interprétées comme les signes d'une révolution démocratique, elles témoignent néanmoins de l’affaiblissement du contrat social sur lequel le régime d’Alexandre Loukachenko fonde sa légitimité. Le préserver exigera tôt ou tard des réformes profondes, dont le gradualisme dépendra de l’habilité du régime à diversifier l’économie biélorusse ce qui passe notamment par une meilleure coopération avec l’UE ou la Chine.

Enjeux géopolitiques sur fond d’instabilité régionale

Monument aux défenseurs de la forteresse de Brest (Biélorussie)

Monument aux défenseurs de la forteresse de Brest (Biélorussie).

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Bien qu’intégrée à l’architecture institutionnelle eurasiatique (CEI, Union économique eurasiatique (UEE), Organisation du traité de sécurité collective), la Biélorussie n’en demeure pas moins soucieuse de préserver sa souveraineté face à son puissant voisin russe. Au grand dam de Moscou, elle s’est abstenue de reconnaître l’indépendance de l’Ossétie du Sud et de l’Abkhazie en 2008 ; a refusé l’acquisition russe de biens publics stratégiques en 2010 ; a critiqué l’annexion de la Crimée en 2014 ; s'est opposée à l’approfondissement politique de l’UEE de peur que celui-ci ne renforce encore la position russe et elle continue de s’opposer à l’établissement d’une base militaire russe sur son sol. En raison de ses divergences avec la Russie, la Biélorussie a subi une série de mesures de rétorsion (réimposition arbitraire de taxes douanières, réintroduction de contrôles aux frontières, augmentation du prix de vente du gaz et du pétrole russes, etc…).

Cette volonté de préserver sa souveraineté amène la Biélorussie à rechercher un « équilibre stratégique »(7) entre la Russie et l’UE mais aussi la Chine et dans une moindre mesure les États-Unis; à soigner ses relations de bon voisinage avec l’Ukraine et depuis peu la Pologne et la Lituanie ; et à se doter d’une fonction particulière au vu de l’instabilité croissante dans la région, celle d’une place diplomatique neutre où se négocient les problèmes liés au chevauchement des zones d’influence russe et européenne. C’est en effet à Minsk que se tinrent des pourparlers importants : en 2014 sur la compatibilité entre les projets d’intégration régionale promus par l’UE et la Russie ; en 2015 sur la guerre dans le Donbass (accords de Minsk). Cette recherche d’un équilibre stratégique et l’utilité que peut avoir la fonction de « hub diplomatique régional»  à laquelle aspire la Biélorussie sont des paramètres essentiels.

La difficulté pour la Biélorussie, est moins d'être acculée à un choix cornélien (leurrée par d’irréalistes perspectives d’adhésion à l’UE dont elle ne veut pas ou conduite par nécessité dans les bras de la Russie) que de devoir renforcer sa capacité de résilience, c'est-à-dire sa capacité à « résister, à s’adapter et à récupérer rapidement à la suite de crises et de chocs »(8). À l’heure où les défis sont de plus en plus complexes, une meilleure coopération entre l’UE et la Biélorussie, guidée par le pragmatisme, apparaît souhaitable.

* Florent Marciacq est docteur en sciences politiques, Secrétaire Général adjoint du Centre franco-autrichien pour le rapprochement en Europe à Vienne et chercheur associé au Groupe de recherche sur la gouvernance européenne à l’Université de Luxembourg. Les opinions exprimées dans cet article engagent son auteur à titre personnel uniquement.

Notes :

(1) Freedomhouse. Nations in Transit 2017: Belarus.
(2) Priherman, Y. Why the EU Should Engage With Belarus. Carnegie Europe, 3 avril 2017.
(3) Wilson, A. Belarus from a Social Contract to a Security Contract. 2016 Annual London Lecture on Belarussian Studies, 2016.
(4) Korosteleva E., The EU and Belarus: Seizing the Opportunity? European Policy Analysis 2016:13epa, 2016.
(5) Dobrinsky R. (éd.), The Belarus Economy: The Challenge of Stalled Reforms. WIIW Research Report 413, 2016.
(6) Claudín C., Change May Be Afoot in Belarus. CIDOB Opiníon 464, 2017. 
(7) Cette notion figure dans divers documents officiels, notamment la Stratégie économique 2015-2030, doctrine de politique étrangère 2016 ou doctrine militaire 2016.
(8) Commission européenne, Une approche stratégique de la résilience dans l'action extérieure de l'UE. JOIN(2017) 21 final, 7 juin 2017.

Pour citer cet article : Florent Marciacq, « L’Union européenne, la Biélorussie et le défi de la coopération »,  P@ges Europe, 4 octobre 2017, DILA © La Documentation française

 

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