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Balkans occidentaux : quel bilan et quelles perspectives pour le processus d’intégration européenne ? par Florent Marciacq

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Sommet de Trieste, 2017
© UE

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Mis à jour le 02/11/2017

Introduction

Les États des Balkans occidentaux sont dans l’antichambre de l’Union européenne depuis près de vingt ans. Pour donner un nouveau souffle à leur intégration européenne, un processus, dit « de Berlin », a été lancé par quelques États membres, dont la France, en 2014. Son objectif est d’améliorer la connectivité économique de la région, les relations de bon voisinage, les échanges interpersonnels et d’accorder un certain soutien à la société civile. Quel premier bilan tirer de ce processus ? Et quelles perspectives lui donner au regard des défis qui persistent dans la région et du coup d’arrêt donné à la politique d’élargissement ?


Balkans occidentaux : quel bilan et quelles perspectives pour le processus d’intégration européenne ? par Florent Marciacq*

Les pays des Balkans occidentaux sont dans l’antichambre de l’Union européenne (UE) depuis près de vingt ans (à l’exception notable de la Croatie, aujourd’hui État membre). Si la volonté d’adhérer à l’Union y demeure forte (39% des citoyens de la région trouve qu’il s’agirait là d’une bonne chose), un certain désenchantement s’y est installé : 36% des citoyens de la région considère l’adhésion comme ni positive, ni négative et surtout, un quart d’entre eux ne croit plus que leur pays entrera un jour dans l’UE tandis que 15% estiment que ce ne sera pas avant 2030(1).

Leur sentiment est loin d’être infondé : le coup d’arrêt donné à la politique d’élargissement, le découpage séquentiel du processus et le renforcement des mécanismes permettant de le bloquer, la frilosité des pays membres tentés par le repli et les crises multiples frappant l’Union tant à l’intérieur qu’à l’extérieur sont autant de facteurs d’imprévisibilité du processus d’élargissement, quels que soient par ailleurs les progrès réalisés par les États aspirant à l’adhésion.

Le coup de grâce porté à l’espérance de beaucoup fut donné en 2014, quand Jean-Claude Juncker signala, dans son discours d’investiture à la présidence de la Commission européenne, qu’il n’élargirait pas l’Union au cours de son mandat. Dans le même temps la « DG élargissement » disparaissait de l’organigramme de la Commission au profit d’une DG réunissant politique de voisinage et élargissement. 

Or trois ans plus tard, l’élargissement semble faire son grand retour sur l’agenda politique de l’Union. Pour la première fois depuis les promesses de « perspectives européennes » adressées aux pays de la région lors du sommet de Thessalonique en 2003, une date -2025- est évoquée par J. C. Juncker lui-même pour l’adhésion à l’UE de la Serbie et du Monténégro. Cette hypothèse fait écho au discours sur l’Europe du Président français Emmanuel Macron rappelant à qui de droit que l’Union « devra » s’ouvrir aux pays des Balkans « lorsqu’ils respecteront pleinement l’acquis et les exigences démocratiques»(2).

S’il est utile de souligner que la décision d’élargir l’Union ne peut être prise par J.C. Juncker et E. Macron uniquement (elle requiert l’unanimité des États membres, conditionnée pour certains à la tenue d’un référendum), on peut toutefois saluer le nouveau souffle qu’apportent ces déclarations. Et s’interroger sur ce qui a permis d’en arriver là : le Processus de Berlin.

Le Processus de Berlin : objectifs et premier bilan

En 2014 fut lancée sous l’impulsion de l’Allemagne une initiative surnommée plus tard Processus de Berlin. Initialement prévue pour ne durer que quatre ans et s’achever lors des commémorations du centenaire de la Première Guerre mondiale, cette initiative est conduite par un groupe de quelques États membres cooptés (Allemagne, Autriche, France, Italie, Grande-Bretagne, Croatie, Slovénie), dont l’action vise à maintenir la dynamique européenne dans les Balkans occidentaux. Chaque année se tient ainsi depuis 2014 un Sommet du Processus de Berlin (en 2018 à Londres) avec fixé par le pays-hôte un agenda qui n’a eu de cesse de s’élargir suivant trois axes : connectivité et croissance économique / relations de bon voisinage / connectivité humaine et soutien à la société civile.

Plus concrètement, l’objectif de ce processus, selon la Déclaration finale de la conférence de Berlin, est d’assister les pays de la région dans la réalisation de « progrès réels et additionnels » en matière de réformes, de résolution de problèmes bilatéraux, de réconciliation et de coopération régionale(3). Et de permettre à ces pays d’avancer sur la voie de l’Union de manière « irréversible »(4).

Quel premier bilan tirer de ce processus initié hors des Traités dans un domaine profondément communautarisé ? Et quelles perspectives lui donner au regard des défis qui persistent dans la région, du cadre européen de la politique d’élargissement et de ses accomplissements ?

Le Processus de Berlin, tout d’abord, a remis l’élargissement à l’agenda de l’UE, comme en témoignent les récentes déclarations des présidents Juncker et Macron. Cette performance n’a rien de négligeable, si l’on considère l’ampleur des défis auxquels l’UE a dû faire face ces dernières années (Brexit, Ukraine, crise des réfugiés, etc…). Elle témoigne du fait que l’Union ne s’est pas détournée de sa vocation à unifier le continent européen sous l’égide de ses valeurs. Et aussi, qu’elle reste un acteur stratégique en Europe du Sud-est, alors même que d’autres puissances tentent de s’y frayer un chemin (notamment la Chine et la Russie).

Le Processus de Berlin, à l’œuvre depuis maintenant plus de trois ans, a également permis quelques avancées notables sur le terrain. Il a tout d’abord considérablement renforcé l’intérêt porté à la coopération régionale, jusqu’alors promue par l’UE de manière (paradoxalement) bilatérale au travers de son dialogue politique avec les pays de la région. Avec le Processus de Berlin, la coopération régionale est devenue une composante transversale des relations que peuvent entretenir l’UE et les pays des Balkans occidentaux. Il s’est traduit par un très grand nombre de réunions régionales à tous les niveaux, favorisant l’émergence d’un climat de confiance (notamment entre la Serbie et l’Albanie) ;

  • a renforcé les liens interpersonnels entre tous les acteurs qui lui sont associés, peu importe leur statut de pré-adhésion (en incluant notamment la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo) ;
  • a permis d’améliorer la planification et la préparation de projets proprement régionaux ainsi que leur monitoring ;
  • a accru la participation de la société aux processus délibératifs ;
  • et plus généralement a posé les fondations d’un dialogue devant mener à une réconciliation plus solide.

Les Balkans

À partir du XVe siècle, le mot turc Balkan (montagne boisée), est utilisé pour désigner la chaîne montagneuse qui divise la Bulgarie centrale d'Est en Ouest, s'étendant en arc de cercle sur 500 km, des Portes de fer à la mer Noire.
Les Balkans sont le terme historique et géographique qui désigne un territoire dans le sud-est de l'Europe situé au sud des fleuves Sava et Danube. Il est souvent qualifié de péninsule balkanique car entouré par l'eau de trois côtés, à l'Est par la Mer noire, au Sud et à l'Ouest par la Méditerranée.

Géographiquement, le terme Balkans comprend l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Bulgarie, la Croatie, la Grèce, la Macédoine, le Monténégro et la Serbie. La Turquie bien que partiellement située dans les Balkans, se trouve en Asie sur le plan géographique, alors que la Moldavie, dont les liens culturels et ethniques sont étroits avec les peuples balkaniques, est considérée comme un pays est-européen.

Europe du Sud-Est

Dans son acception la plus vaste, l'Europe du Sud-Est comprend l'Albanie, la Bulgarie, les pays ex-yougoslaves,, la Grèce, la Hongrie, la Roumanie, la Slovaquie et la Turquie européenne. L'Europe du Sud-Est est traitée comme une entité dont les Balkans ne constituent qu'une sous-région.

Balkans occidentaux

A partir de 1999, le vocabulaire politique de l'Union européenne se réfère sous le terme de Balkans occidentaux à cinq, puis six pays depuis l'indépendance du Monténégro en juin 2006 :

  • Albanie
  • Bosnie-Herzégovine
  • Croatie
  • Macédoine
  • Serbie
  • Monténégro
  • Source : Les Balkans : une définition historique et géographique

  • Connectivité, différends bilatéraux et échanges interpersonnels

    En matière de connectivité, le processus de Berlin a servi de « mécanisme de priorisation permettant de diriger de nouveaux investissements vers des projets » identifiés comme essentiels par les dirigeants de la région(5). Bien qu’il ne soit pas doté de fonds dédiés, il a facilité la préparation de projets d’infrastructure régionale ainsi que l’élaboration de dossiers d’investissements. La Commission européenne a d’ailleurs réservé dans la région 11 milliards d’euros pour la période 2014-2020, notamment pour le cofinancement de divers projets d’infrastructure. Le Processus de Berlin, enfin, a mis l’accent sur l’adoption de mesures non-contraignantes (simplification ou alignement des procédures pour le franchissement des frontières, réformes ferroviaires, sécurité routière, etc…) et a préparé le terrain à la conclusion en 2017 de l’Accord instituant une Communauté des transports entre l’UE et les pays des Balkans occidentaux (celui-ci ouvrant la voie à de nouvelles sources de financement pour les projets transfrontaliers liés à l’établissement du réseau transeuropéen de transport TEN-T). De la même manière, le Processus de Berlin s’est employé à faire progresser l’intégration des marchés électriques dans la région.

    Ces avancées sont importantes au regard de la fragmentation de l’espace balkanique (par exemple il faut 7- 8h de bus pour parcourir les 300 km séparant Skopje et Tirana), de la vétusté des infrastructures existantes (notamment des réseaux ferroviaires) et des capacités limitées des pays de la région à pouvoir financer de gros investissements. Reste à savoir si le processus qui lui succèdera à partir de 2018, renommé « Berlin Plus » par le Ministre allemand des Affaires étrangères, mènera à une véritable politique européenne d’investissement en Europe du Sud-Est. Car les conditions prévalant à ce jour pour l’obtention des subventions européennes outrepassent souvent les capacités administratives des pays de la région (du fait de leur complexité) et requièrent des cofinancements auxquels ceux-ci n’ont pas toujours accès. A ceci s’ajoute la politique d’investissement chinoise, qui connait un essor impressionnant depuis quelques années sous les auspices de l’Initiative 16+1. La Chine et la Serbie, par exemple, auraient déjà signé près de 5,5 milliards d’euros de contrats (pour la construction d’une ligne de chemin de fer rapide entre Belgrade et Budapest, d’une autoroute vers le Monténégro ; pour l’acquisition de complexes industriels ou de mines…), même si les sommes effectivement déboursées restent bien moindres (425 millions d’euros)(6). Or cet essor des investissements chinois, bienvenu dans la région compte-tenu de la frilosité des autres investisseurs étrangers et des immenses besoins, s’accompagne d’un alourdissement de la dette (la plupart des investissements chinois étant en fait des prêts) ; d’une attention moindre portée aux principes de bonne gouvernance promus par l’UE (en matière de transparence et de compétition, notamment) et fait de plus en plus l’objet d’un examen critique à Bruxelles ou Berlin - sans toutefois qu’une alternative crédible soit proposée aux pays de la région.

    En matière de différends bilatéraux, le bilan du Processus de Berlin est bien plus maigre. Une Déclaration sur les contentieux bilatéraux a été signée lors du Sommet de Vienne en 2016, engageant les pays aspirant à devenir États membres de l’UE à ne pas se bloquer mutuellement et à coopérer pour la résolution des différends bilatéraux. Mais cette Déclaration n’engage pas les États membres de l’UE (Croatie, Grèce, Bulgarie notamment) dont dépendent  les pays des Balkans occidentaux pour trouver des solutions à leurs différends bilatéraux. Elle a été en outre maintes fois violée par ses signataires lors de la crise des réfugiés.

    Enfin, en matière d’échanges interpersonnels, le Processus de Berlin a permis le lancement de l’Office régional de coopération pour la jeunesse régionale (RYCO), établi à Tirana sur le modèle de l’Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) lors de la Conférence du Processus de Berlin de Paris en 2016. L’objectif du RYCO est de favoriser le dialogue et les échanges entre jeunes de la région par le biais d’un mécanisme spécifique encourageant la mobilité intra-régionale. Si l’on ne peut que saluer son lancement et espérer qu’il parviendra à favoriser les échanges entre espaces nationaux balkaniques, on peut toutefois s’étonner qu’une telle initiative n’ait pas été initiée plus tôt par la Commission européenne.

    L’Union européenne et les Balkans

    L’Union européenne a élaboré une politique pour soutenir le processus de rapprochement des pays des Balkans occidentaux. Le 1er juillet 2013, la Croatie a été le premier des sept pays de la région à adhérer à l’Union. Le Monténégro, la Serbie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine et l’Albanie sont, quant à eux, officiellement candidats. Des négociations d’adhésion ont été engagées avec le Monténégro et la Serbie, et plusieurs chapitres ont été ouverts. La Bosnie-Herzégovine (qui a présenté sa demande d’adhésion début 2016) et le Kosovo sont des candidats potentiels.

    Mission accomplie ?

    Le Processus de Berlin ne prendra pas fin en 2018, comme initialement prévu. C’est du moins ce à quoi se sont engagés les États participants lors du dernier Sommet de Trieste en 2017. Londres, engagée dans ses négociations sur le Brexit, organisera le prochain Sommet en 2018, se confrontant d’ores et déjà à un certain scepticisme. Un État quittant l’UE est-il le plus à même de promouvoir l’adhésion à l’Union des pays des Balkans occidentaux ? Si l’on peut en douter, il faut toutefois garder à l’esprit les bénéfices qu’apporte la poursuite de l’engagement britannique dans la région. Dans un contexte particulièrement défavorable à un élargissement à court et moyen terme, viser une participation accrue des Balkans occidentaux en matière de politique européenne (et d’accès aux fonds dédiés) serait plus efficace qu’ambitionner une adhésion, qui semble toujours s’éloigner.

    Mais le véritable défi, à l’intersection du Processus de Berlin et de la politique d’élargissement de l’UE, est ailleurs. Il s’agit de tirer les enseignements de vingt ans de politique d’élargissement et de les confronter aux réalisations de ces trois dernières années. Il apparait alors que le Processus de Berlin apporte des solutions intéressantes et adaptées aux problèmes spécifiques à la région. Cet enseignement amène à penser qu’au lieu de servir de béquille à une politique d’élargissement dont l’efficacité s’est érodée, le Processus de Berlin pourrait prétendre à en transformer certains traits. En matière de coopération régionale, il a posé les bases d’un rapport collectif entre l’UE et les pays des Balkans occidentaux, qui s’éloigne de la formule bilatérale conventionnelle promue par l’UE. Le Processus de Berlin, en ce sens, a préparé le terrain à une régionalisation de la politique d’élargissement de l’UE envers les Balkans occidentaux, dont il conviendrait d’exploiter pleinement le potentiel. Grouper les perspectives d’adhésion des pays de la région permettrait de mettre plus encore l’accent sur la solidarité plutôt que la rivalité ; sur la communauté de destin plutôt que sur les intérêts nationaux ; permettrait un lobby plus efficace de la région à Bruxelles ; résonnerait favorablement avec le narratif du « retour en Europe d’une région réconciliée » ; et rendrait plus difficile l’imposition du véto par un État membre (en raison de la question du nom de la Macédoine ou de la non-reconnaissance du Kosovo), qui bloquent le processus d’adhésion de tous les États de la région. Certes, cela voudrait aussi dire que l’Union devrait s’ouvrir à des États insuffisamment préparés. Mais de tels risques (qui se poseront de toute façon) pourraient être minimisés si l’UE renforçait ses mécanismes de contrôle, de surveillance et de sanction applicables à l’encontre des nouveaux États membres. Le Processus de Berlin, s’il allait au fond de sa logique, en initiant le regroupement des perspectives d’adhésion des pays de la région, contribuerait alors effectivement à une véritable relance de la dynamique européenne dans les Balkans occidentaux.

    * Florent Marciacq est docteur en sciences politiques, Secrétaire Général adjoint du Centre franco-autrichien pour le rapprochement en Europe et co-coordinateur de l’initiative « Forum de réflexion pour les Balkans occidentaux », la composante expert  du Processus de Berlin. Les opinions contenues dans cet article n’engagent que son auteur.

    Notes :

    (1) Balkan Barometer 2016, p.51. (PDF, 4,54 Mo)
    (2) Initiative pour l’Europe. Discours d'Emmanuel Macron pour une Europe souveraine, unie, démocratique. 26 septembre 2017.
    (3) Final Declaration by the Chair of the Conference on the Western Balkans. 28 aout 2014.
    (4) Trieste Western Balkans Summit 2017 – Declaration by the Italian Chair. 13 juillet 2017
    (5) Kovacevic, Aleksandar. 2017. Energy and Transport, dans Minic, Jelica (éd). 2017. Stocktaking of the Berlin Process. Foreign Policy Paper. 01/17, p.14
    (6) The Balkan Silk Road. Rapport de la BERD préparé par Jens Bastien, septembre 2017, p.24.

     

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