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Point d’étape sur la réforme du régime d’asile européen, par Corinne Balleix

[Point d’étape sur la réforme du régime d’asile européen, par Corinne Balleix], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Arrivée de réfugiés érythréens au port de Messine en Italie, 2015
© Wikimedia Commons

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Mis à jour le 20/12/2017

Introduction

Faute de volonté politique et d'un plan d'action cohérent, la crise migratoire de 2015 a montré les limites de la politique européenne d’asile actuelle et a relancé sa réforme. D’aucuns demandent à l'Union européenne de faciliter les voies d'immigration légale. D’autres dénoncent une orientation sécuritaire de cette politique qui accorderait plus de place à la lutte contre l'immigration illégale qu'à une gestion harmonisée des migrations légales et de l'asile.


Point d’étape sur la réforme du régime d’asile européen 

Corinne Balleix*

Avec 1,2 million de demandes d’asile enregistrées en 2015 et 2016, la crise des réfugiés a révélé les faiblesses du « Régime d’asile européen commun » (RAEC). Celui-ci vise à désigner l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile, à fixer des règles communes de procédures, d’accueil, d’identification des personnes en besoin de protection. Après l’adoption de mesures d’urgence, la Commission européenne a ré-ouvert l’ensemble des textes du régime d’asile européen commun, dont la dernière révision avait pourtant été finalisée en juin 2013. Dans le cadre de sept propositions législatives présentées entre mai et juillet 2016, elle a recherché un équilibre entre les objectifs de solidarité, d’humanité, mais aussi d’efficacité et de sécurité(1).

La recherche d’une solidarité européenne accrue

Le principe de responsabilité de l’État de première entrée pour l’examen des demandes d’asile, inscrit dans le premier règlement Dublin adopté en 2000 se justifie dans la mesure où l’espace Schengen étant en principe un espace de libre circulation, il importe de traiter les demandes d’asile à ses frontières extérieures, de manière à éviter le phénomène des « mouvements secondaires » qui s’avère coûteux pour les États membres et qui expose les multi-demandeurs d’asile à la violence des réseaux de passeurs.

Ce principe a été fortement malmené en 2015 : avec respectivement 154 000 et 885 000 entrées irrégulières (statistiques de l’Agence Frontex), l’Italie et la Grèce, qui, en tant que pays de première entrée, réclamaient plus de solidarité européenne, ne l’ont pas respecté, n’enregistrant respectivement que 83 000 et … 11 000 demandes d’asile(2). Pays de destination, l’Allemagne, pour sa part, a enregistré 441 000 demandes d’asile en 2015, la Suède, 160 000, l’Autriche, 85 000. Mais, soit par choix politique, soit parce qu’ils sont moins affectés par la crise, la  Hongrie (174 000 demandes en 2015 et 28 000 en 2016), la Pologne (autour de 10 000 demandes d’asile en 2015 et 2016), la République tchèque (autour de 1 200) et la Slovaquie (270 à 100) insistent sur la responsabilité des États de première entrée dans le contrôle des frontières extérieures communes, et considèrent que s’il faut aider ces derniers, ce doit être  surtout sur ce plan du contrôle, et non sur celui de la répartition des demandeurs d’asile.

Ce clivage explique le bilan médiocre des deux décisions de relocalisation d’urgence de septembre 2015 visant à soulager l’Italie et la Grèce de l’accueil de 160 000 personnes (au 10 novembre 2017, on recensait 31 503 relocalisations), et la renonciation de la Commission européenne à proposer une nouvelle décision de relocalisation d’urgence.

Le nouveau règlement Dublin tel que proposé par la Commission(3) maintient le principe de responsabilité de l’État de première entrée, mais y associe un mécanisme correcteur en temps de crise se déclenchant automatiquement. Par ailleurs, la réforme du Bureau européen d’appui en matière d’asile (BEA ou EASO selon l’acronyme anglais, inauguré à Malte en juin 2011)(4) doit permettre à cette agence de disposer de pouvoirs accrus en matière de surveillance des systèmes d’asile des États membres, pour les aider à respecter le principe de responsabilité du pays de première entrée. En cas de crise, le BEA doit pouvoir intervenir auprès de l’État membre affecté, en particulier au moyen d’une réserve d’intervention de 500 experts.

Ces deux révisions proposées en mai 2016 ont pour enjeu de promouvoir une répartition solidaire des demandeurs d’asile entre les États membres.

Si le Conseil et le Parlement européen ont trouvé en juin 2017 les grandes lignes d’un accord politique sur la réforme du BEA, les négociations concernant la révision du règlement Dublin sont bloquées depuis plus d’une année. Ainsi, depuis septembre 2016, les débats au Conseil sur un mécanisme de solidarité plus « flexible » piétinent. Le nombre d’États membres réellement concernés par les flux migratoires (Italie, Grèce, Allemagne, Autriche, puis dans un second temps, France) étant de fait limité, le projet d’une répartition solidaire des demandeurs d’asile sera difficile à réaliser.

Rendre le système d’asile européen plus humain

Les textes actuellement en discussion prévoient quelques améliorations des droits des demandeurs d’asile et personnes protégées.

Ainsi, la proposition de révision de la directive « accueil » promeut le renforcement de l’autonomie des demandeurs d’asile et de leurs perspectives d’intégration en ouvrant leur accès au marché du travail dans un délai de six mois, contre neuf mois dans la directive actuelle. La proposition de règlement « procédures » consiste quant à elle à promouvoir une meilleure information des demandeurs d’asile, leur accès à une représentation gratuite et des garanties spécifiques pour les personnes ayant des besoins spéciaux ainsi que pour les mineurs non accompagnés. Enfin, la proposition de règlement « qualification » n’exige plus que la famille ait été constituée dès le pays d’origine, si elle l’a été avant l’arrivée dans un État membre.

L’amélioration essentielle porte sur l’ouverture de voies légales et sûres d’accès à l’Union européenne (UE). Après les drames d’avril 2015 en Méditerranée, au cours desquels près de 1 200 personnes avaient disparu, les moyens des opérations de l’agence Frontex ont été triplés, et ont permis de secourir plus de 250 000 personnes en mer en 2015(5). Cependant, ces actions, qui peuvent aussi encourager les départs de bateaux, n’ont pu empêcher 3 785 décès en 2015, et 5 143 en 2016. L’absence de voies légales d’accès à l’UE pour les demandeurs d’asile est régulièrement dénoncée, non seulement par les ONG, mais aussi par le Conseil de l’Europe et les Nations Unies(6).

Dans l’urgence, un programme de réinstallation à partir de pays tiers a été adopté en juillet 2015 pour 22 000 personnes. La déclaration UE-Turquie du 18 mars 2015(7) a prévu jusqu’à 54 000 réinstallations de Syriens enregistrés en Turquie. Ces dispositifs ont permis de réinstaller 25 739 personnes au 10 novembre 2017 et, avec leur volet de contrôle des départs à partir de la Turquie, de réduire le nombre de disparitions de migrants en Méditerranée orientale (68 entre avril et décembre 2016, contre 789 sur la même période de 2015)(8).

Afin d’ouvrir une voie légale pérenne pour les demandeurs d’asile, la Commission a proposé en juillet 2016 la création d’un cadre permanent de réinstallation(9). Entièrement nouveau, ce mécanisme vise à harmoniser les conditions dans lesquelles les États membres peuvent réinstaller des demandeurs d’asile ou des réfugiés depuis des pays tiers. Les réinstallations ayant jusque-là relevé d’accords bilatéraux entre le HCR et les États membres, ces derniers sont attachés à ce que leurs contributions à ce mécanisme s’effectuent sur une base purement volontaire. Ainsi, alors que la Commission européenne espère 50 000 réinstallations d’ici octobre 2019, elle n’avait reçu au 10 novembre 2017 que 34 400 promesses de réinstallation de la part de seize États membres(10), les pays de l’UE cherchant à limiter l’accès à leurs systèmes d’asile qu’ils estiment saturés par des flux spontanés.

Le risque d’une restriction des droits des demandeurs d’asile en Europe

Cependant, la recherche de la sécurité et d’une efficacité accrue dans le traitement des demandes d’asile pourrait engendrer une restriction des droits des demandeurs d’asile en Europe.

Renforcer la sécurité de l’Union européenne

L’établissement d’un lien entre demandeurs d’asile et terroristes n’est pas fondé d’un point de vue statistique (quelques terroristes ressortissants de pays tiers sur 2,4 millions de nouvelles demandes d’asile en 2015 et 2016). Cependant, dans un contexte de montée des mouvements populistes, et où les autorités des États membres estiment ne devoir négliger aucune piste d’enquête, la Commission a proposé une révision du règlement Eurodac (créé en décembre 2000) qui vise à élargir le champ des données recueillies et à faciliter l’accès des services répressifs au système Eurodac. En outre, elle proposera prochainement le développement de l’interopérabilité des systèmes d’information, qui était considérée comme inacceptable il y a à peine quatre ans par des États ayant appartenu à l’ancien bloc soviétique.

Lutter contre les mouvements secondaires

Pour lutter contre les demandes d’asile multiples qui représentaient 24 % des demandes en 2014, le règlement Eurodac organise déjà l’enregistrement des empreintes digitales des demandeurs d’asile ou des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière, ce qui permet, notamment, de vérifier s’ils ont déjà déposé une demande d’asile dans d’autres États membres.

Considérant que l’insuffisante homogénéité des règles d’asile entre les États membres (existence ou non de procédures accélérées, conditions d’accueil, etc.) contribue aux mouvements secondaires, la Commission a proposé de relever le niveau d’harmonisation de tous les textes et de transformer les directives « procédures d’asile » (de 2005 et de 2013) et « qualification » (avril 2004, révisée en 2011) en règlements. Elle envisage ainsi d’harmoniser la durée des titres de séjour et de prévoir un réexamen périodique du besoin de protection des personnes bénéficiant d’une protection internationale. De même, elle propose de rendre obligatoire la prise en compte des possibilités d’asile interne dans le pays d’origine pour l’appréciation des craintes. Un ensemble de sanctions contre les demandeurs d’asile procédant à des mouvements secondaires sont également prévues, incluant notamment la perte de l’accès aux conditions matérielles d’accueil.

Cependant, il faut souligner que les États membres s’opposent à une harmonisation complète des textes sur l’asile, car ils souhaitent préserver certaines spécificités nationales. En outre, les mouvements secondaires ne peuvent pas disparaître complètement car ils s’expliquent aussi par l’existence de diasporas établies et par l’attractivité économique variable des États membres.

Accélérer le traitement des demandes d’asile, externaliser la protection et décourager les arrivées 

 L’accélération des procédures vise à limiter l’encombrement des systèmes d’asile des États membres avec des demandes qui auraient peu de chances d’aboutir tout en évitant aux demandeurs d’asile de longues périodes d’incertitudes(11). Ainsi, la Commission propose de considérer comme irrecevables, et de ne pas examiner au fond les demandes d’asile de personnes ayant transité par un pays dit « sûr ». Cela restreindrait cependant fortement le champ de la protection internationale dans l’UE et développerait l’externalisation de la protection. Cette approche suppose que les personnes déplacées aspirent à rentrer dans leur pays d’origine, et vise à leur éviter des voyages périlleux vers l’UE. Elle nécessite toutefois de s’assurer que lesdits  pays tiers soient vraiment « sûrs » (la Turquie est censée remplir ce critère dans le cadre de la déclaration conjointe UE-Turquie de mars 2015) et qu’ils acceptent de réadmettre des ressortissants de pays tiers, en plus de leurs propres nationaux, moyennant des compensations qu’ils pourraient chercher à monnayer chèrement. Au-delà, il faudra tenir compte des « fragilités »de certains pays d’accueil (Liban, Jordanie, Turquie, mais aussi Libye, Tchad, Niger), qui comptent déjà un nombre important de réfugiés et migrants.

On voit ainsi que, dans l’équilibre annoncé entre les objectifs de solidarité, d’humanité, d’efficacité et de sécurité, la réforme envisagée du REAC cherche à faire une place à la solidarité entre États membres et au renforcement des droits des demandeurs d’asile et personnes protégées. Un nombre important de mesures proposées (irrecevabilité des demandes d’asile dans le cas de transit par un pays tiers dit « sûr », application obligatoire de la notion d’asile interne – deux mesures que la France n’applique pas jusqu’à présent –, réexamen périodique des besoins de protection, sanctions des mouvements secondaires) attestent en revanche d’une volonté de restreindre les droits accordés aux demandeurs d’asile et personnes protégées. La priorité est en effet de réduire l’attractivité du Régime d’asile européen commun construit depuis trente ans et qui apparaît comme l’un des plus protecteurs au monde.

Pourtant, une véritable dégradation du RAEC n’est pas certaine. Si l’adoption par le Conseil et le Parlement européen des textes sur le système EURODAC et sur le BEA pourrait être envisagée prochainement, à l’exception des dispositions liées aux autres textes du « Paquet asile », les trilogues entre le Conseil et le Parlement européen sont encore loin d’aboutir pour ce qui concerne le règlement « qualification ». Ils pourraient en revanche commencer prochainement s’agissant du règlement « réinstallation » et de la directive « accueil », mais sont encore inenvisageables pour ce qui concerne les règlements « procédures » et surtout « Dublin », qui constitue la pierre angulaire de l’ensemble du RAEC. Aux difficultés des États membres à trouver des compromis dans le domaine régalien du droit d’asile s’ajoutent des positions de principe du Parlement européen, qui, en l’espèce, se pose en défenseur des valeurs européennes. Celui-ci propose notamment l’instauration d’un mécanisme de répartition solidaire des demandeurs d’asile en dehors de toute situation de crise ; la création d’un visa humanitaire européen pour l’asile, ou encore une forte réduction du délai d’accès des demandeurs d’asile au marché du travail.

Entretemps, la sortie de la crise migratoire se confirme (moins de 200 000 entrées irrégulières en 2017 contre 1 million en 2015). On peut espérer qu’elle permettra une amélioration du climat politique européen et la finalisation d’un RAEC rééquilibrant davantage les places respectives faites aux objectifs de solidarité, d’humanité, d’efficacité et de sécurité, pour rester pleinement conforme aux valeurs portées par l’Union européenne dans le monde.

* Chargée de la politique migratoire européenne au ministère des Affaires étrangères et enseignante à Sciences Po Paris, auteure de La politique migratoire de l’Union européenne, Réflexe Europe, série Institutions & Politiques, La Documentation française, 2013.  Les opinions exprimées n’engagent que leur auteure.

Notes :

(1) European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, Towards a reform of the Common European asylum system and enhancing legal avenues to Europe, COM(2016) 197 final, 6 avril 2016.
(2) Eurostat, « Nombre record, plus de 1,2 millions de primo-demandeurs d’asile enregistrés en 2015, Communiqué de presse, n° 44/2016, 4 mars 2016.
(3) European Commission Proposal for a Regulation (…) establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (recast), COM(2016) 270 final, 4 mai 2016.
(4) Commission européenne, Proposition de règlement (…) relatif à l’Agence de l’Union européenne pour l’asile et abrogeant le règlement (UE), n° 439/2010, COM(2016) 271 final, 4 mai 2016.
(5) European Commission, Communication from the Commission (…), on the State of Play of Implementation of the Priority Actions under the European Agenda on Migration, COM(2016) 85 final, 10 février 2016.
(6) United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, « EU Migration Summit: “Some European States showing a complete disregard for human rights” – UN expert », 16 mars 2016.
(7) Conseil de l’Union européenne, Déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016.
(8) IOM, Mediterranean Sea, Data of Missing Migrants, Recorded deaths in the Mediterranean by month, 2014 – 2016.
(9) European Commission, Proposal for a regulation (…) establishing a Union Resettlement Framework and amending Regulation (EU) No 516/2014 of the European Parliament and the Council.
(10) European Commission, Progress report on the European Agenda on Migration, COM(2017) 669 final, 15 novembre 2017. À noter également que 8 des 28 États membres n’ont procédé à aucune réinstallation depuis 2015.
(11) En 2016 en effet, 61 % des personnes qui ont sollicité l’asile ont été considérées admissibles à la protection internationale dès la première instance, et 17 % en appel, ce qui signifie que 20 à 30 % des demandes d’asile ont été jugées infondées. Cf. Eurostat, Presserelease, n°70/2017 – 26 avril 2017.

Pour citer cet article, Corinne Balleix, « Point d’étape sur le réforme du régime d’asile européen, 20 décembre 2017, La Documentation française © DILA. 

 

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