Retour
 
 

La Chine dans les Balkans occidentaux : une présence croissante dans une région européenne, par Florent Marciacq

[La Chine dans les Balkans occidentaux : une présence croissante dans une région européenne, par Florent Marciacq], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Volleyball Grand Prix 2017 : Serbie contre Chine, 2017
© Wikimedia Commons

Agrandir l'image

Mis à jour le 09/04/2018

Introduction

Bien que l’Union européenne demeure le partenaire stratégique principal des pays des Balkans occidentaux (Albanie, Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Macédoine, Serbie, Monténégro), son désengagement ces dix dernières années et l’étiolement de sa crédibilité en matière de politique d’élargissement ont terni son influence. La présence de la Chine s’y est nettement accrue. Si elle constitue une manne pour une région très appauvrie dont les perspectives d’adhésion à l'Union européenne restent lointaines, cet engagement notable de la Chine soulève un certain nombre d’interrogations.


Les Balkans occidentaux à l'aune de la politique d'extraversion de la Chine

La présence de la Chine, dans les Balkans occidentaux a pris de l’ampleur ces cinq dernières années. Elle reflète désormais les ambitions globales de la seconde économie mondiale et s'appuie dans la région sur des liens relativement anciens.

La Chine  a entretenu des relations privilégiées avec l’Albanie d’Enver Hoxha dès 1949 et dans une moindre mesure, avec la Yougoslavie de Tito à partir de 1955. Ces relations, nouées au plus haut niveau sur la base d’un attachement partagé au communisme, couvraient un large spectre de coopérations – politique et économique –, mais aussi culturelle et scientifique. La Chine, en d’autres termes, ne découvre pas les Balkans occidentaux, elle s’y réengage après des décennies de retrait.

Ce réengagement fait écho à la « doctrine politique d’extraversion » (Zǒuchūqū Zhànlüè) lancée par Pékin en 1999 avec pour maître-mot l’ouverture de la Chine sur le monde par la promotion des investissements extérieurs. En Europe de l’Est et du Sud-Est, cette doctrine a conduit en 2012 au lancement de « l’initiative 16+1 », à laquelle participent la Chine, onze États membres de l’Union européenne ainsi que l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine, le Monténégro et la Serbie. L’initiative 16+1 et les sommets annuels qui se tiennent au plus haut niveau dans ce cadre ont pour but de dynamiser les relations économiques et commerciales que la Chine entretient avec les pays de la région et en particulier avec la Hongrie, la Pologne, la Roumanie, la Slovaquie et dans les Balkans, avec la Grèce et la Serbie.

Afin de renforcer le caractère opérationnel de sa doctrine et lui donner une portée stratégique, la Chine a par ailleurs lancé en 2013 son titanesque projet de « Nouvelle Route de la Soie », dont l’objectif est de connecter concrètement la Chine au reste du monde par la mise en place de corridors commerciaux et par  la construction d’infrastructures de transports plus efficaces. Or l’une des jonctions terrestres de cette « Nouvelle Route de la Soie », reliant le port du Pirée en Grèce (dont la Chine a acquis une participation majoritaire en 2016) (1) au port de Rotterdam passe précisément par les Balkans. Il permettrait, selon les estimations chinoises, de réduire de plusieurs jours la durée de transport des marchandises vers l’Europe occidentale.

Les perspectives de coopération et d’investissements que ce projet implique, de toute évidence, sourient à la Serbie, du fait de la position géostratégique du pays. Elles augurent d’un approfondissement des relations sino-serbes, dont le cours est au beau fixe depuis la déclaration d’indépendance du Kosovo en 2008, perçue par les deux pays comme illégale. Depuis 2009, la Serbie considère en effet la Chine comme le quatrième pilier de sa politique étrangère, aux côtés de l’UE, des États-Unis et de la Fédération de Russie. Cette priorisation n’est pas réciproque : la section serbe de la « Nouvelle Route de la Soie » n’est qu’un petit tronçon sur l’une des six jonctions terrestres devant à terme relier Pékin au reste du monde (en plus des jonctions maritimes). La Serbie, en somme, n’est que l’un des 130 pays concernés par cette stratégie globale.

La Serbie, comme ses voisins balkaniques, poursuit dans le même temps son objectif stratégique, celui de son intégration européenne et accueille donc, du moins en principe, l’influence de l’UE à bras ouverts. Comment se manifeste dans les faits l’influence chinoise en Balkans occidentaux ? Quelles implications le réengagement de la Chine a-t-il sur les perspectives européennes des pays de la région ?

Diplomatie économique et investissements publics

Faute de potentiel, la stratégie de la Chine ne passe que de manière limitée par l’approfondissement des relations commerciales avec les pays des Balkans occidentaux. La Chine ne représente que 4,8 % du commerce extérieur serbe, alors que la part de l’UE s’élève à 64,5 %. Au niveau bilatéral, la Chine arrive loin derrière l’Italie ou l’Allemagne[2]. Mais partie de presque rien, elle est parvenue à se hisser à la troisième place des partenaires commerciaux en Bosnie-Herzégovine et au Monténégro et à la quatrième en Serbie et au Kosovo. Le pays dégage en outre des excédents commerciaux très importants dans la région (97 % en Serbie par exemple). Les déficits qui s’en suivent pour les pays de la région pourraient se maintenir en l’état, voire s’aggraver en l’absence d’accord de libre-échange et surtout, compte tenu des capacités d’exportations largement supérieures de l’économie chinoise.

L'Ambassade de Chine à Belgrade, 2009.

L'Ambassade de Chine à Belgrade, 2009. En 1999, pendant l'opération Forcé alliée, l'Otan a bombardé l'ambassade en mai 1999. Trois citoyens ont été tués.

© Wikimedia Commons

Agrandir l'image

La stratégie de la Chine, de même, ne passe guère par la promotion des investissements directs privés dans les Balkans occidentaux. Les Pays-Bas, l’Autriche, l’Allemagne et bien d’autres partenaires européens occupent ici une place prédominante, acquise au travers de fructueuses privatisations, notamment dans les domaines des services (télécommunications, banques, mais aussi distribution). Cela ne veut pas dire que la Chine n’investit pas dans l’économie productive. Certaines compagnies se sont en effet implantées dans la région, à l’instar de Mei Ta, dont les usines en Serbie produisent depuis 2010 des composants pour l’industrie automobile. Des zones économiques spéciales sont par ailleurs prévues afin d’attirer les investisseurs chinois sensibles aux avantages que procurent les accords de libre-échanges conclus par la Serbie, notamment, avec l’UE et la Russie. En s’implantant dans la région, ces investisseurs gagnent donc l’accès à de vastes marchés.

La politique de la Chine, en réalité, s’articule principalement au travers d’investissements publics répondant davantage aux intérêts de l’État qu’à une logique de marché[3]. Ces investissements se concentrent dans le secteur des transports et de l’énergie[4]. En 2014, par exemple, la Chine a achevé la construction du « Pont de l’Amitié sino-serbe » sur le Danube, à Belgrade. Le financement de ce projet, estimé à 170 millions d’euros, a été assuré par un prêt d’État de la Chine à hauteur de 85 %. De même, la Chine et la Serbie ont signé en 2017 un contrat pour la construction d’une ligne de chemin de fer rapide devant relier Belgrade à Budapest, avec un prêt de l’État chinois de plus d’un milliard d’euros. Bien que la rentabilité du projet soit contestée, il est considéré comme important par la Chine, parce qu’elle y voit  également l’occasion de se présenter en tant qu’exportatrice de technologies. D’autres projets colossaux impliquent la construction de segments autoroutiers en Macédoine, Serbie, Monténégro, Albanie et Bosnie-Herzégovine, contribuant notamment à l’extension des corridors logistiques transeuropéens X (Nord-Sud / Grèce-Hongrie) et XI (Est-Ouest / Timisoara-Bar).

Dans le secteur de l’énergie, la Chine a procédé au rachat à bas prix de plusieurs centrales thermiques et surtout conclu des accords pour la modernisation d’installations existantes ou la construction de nouvelles centrales en Bosnie-Herzégovine (Banovici, Tuzla, Stanari) ou en Serbie (Kostolac, Smederevo), financées, une fois de plus, par des prêts de plusieurs centaines de millions d’euros contractés auprès de l’État chinois. La Chine, en d’autres termes, investit moins qu’elle ne prête. Elle conserve ainsi une position peu risquée en comparaison de celle des États souscripteurs.

Influence politique chinoise et perception dans la société : l’exemple serbe

Centre commercial et marché aux puces, Chinatown de Belgrade, 2013

Centre commercial et marché aux puces, Chinatown de Belgrade, 2013.

© Wikimedia Commons

Agrandir l'image

Les relations entre la Chine et les pays des Balkans occidentaux au niveau politique et sociétal demeurent limitées au regard de la priorité donnée à l’économie, sauf pour la Serbie, qui voit en Pékin un allié dans le différend qui l’oppose à Pristina. L’opposition de la Serbie à l’indépendance du Kosovo est en effet une composante essentielle de sa politique étrangère. Or elle résonne tout à fait avec le « Principe d’une seule Chine », promu par Pékin à l’international afin de contrecarrer le soutien que ses partenaires pourraient octroyer à ses opposants taiwanais, tibétains ou ouïgours.

Ce point de convergence explique que le rapprochement des deux pays ne se limite pas à l’économie. En 2009, un an après la déclaration d’indépendance du Kosovo, la Serbie a élevé le niveau de ses « relations spéciales » avec la Chine à un « partenariat stratégique », réaffirmant l’adhésion des deux pays au principe d’intégrité territoriale. En 2016, ce partenariat est devenu un « partenariat stratégique global ». La Serbie a aussi accueilli en 2014 le Sommet 16+1, conclu de nombreux accords avec la Chine (68 entre 2007 et 2016 contre 17 entre 1994 et 2006) et multiplié les visites d’État (15 visites entre 2008 et 2016, dont 8 au plus haut niveau). Ce rapprochement s’est traduit en matière de politique internationale par une réserve de Belgrade à l’encontre de toute initiative visant à critiquer la Chine ou ses protégés (l’Iran, le Soudan, le Zimbabwe, Myanmar ou la Corée du Nord)(5).

Ce positionnement est accueilli plutôt favorablement par la population serbe. En 2005, seuls 3 % des Serbes estimaient que leur pays devait resserrer ses liens avec la Chine. Moins de dix ans après, 47 % des Serbes considéraient la Chine d’un bon œil (2012) ; 65 % estimaient qu’une meilleure coopération aurait un impact économique et politique important sur la Serbie ; et 85 % que l’économie serbe en serait stimulée (2014)(6). Il faut dire qu’entre-temps, la Chine a également investi dans la diplomatie culturelle  -notamment avec l’ouverture de deux instituts Confucius, l’un à Belgrade en 2006, l’autre à Novi Sad en 2013, et dans  l’organisation de forums culturels annuels.

Écueils et défis en matière d’intégration européenne

Les pays des Balkans occidentaux sont liés à l'UE par une série d'accords servant non seulement à réguler leurs relations avec l'Union mais aussi à guider leur transformation politique et économique. L'UE leur offre des perspectives d'adhésion dont l'aboutissement dépend des réformes réalisées sur le terrain. Si ce cap stratégique n'a pas été infléchi par l'entrée en scène de la Chine, la prédominance européenne s'est quelque peu essoufflée ces dix dernières années. 

Force est de constater que l’érosion graduelle de l’influence de l’UE et de la crédibilité de sa politique d’élargissement(7) a fait le jeu des États tiers comme la Russie ou la Chine en quête d’influence globale. Puisque les pays des Balkans occidentaux ont d’immenses besoins en infrastructures et des capacités propres de financements  insuffisantes ; que l’accès aux fonds structurels de l’UE leur est refusé tant qu’ils ne sont pas États membres ; que leurs capacités administratives ne leur permettent guère de bénéficier de toutes les subventions européennes en raison de la complexité des procédures ; et que leur adhésion à l’UE est une cible en mouvement dont ils ont la plus grande peine à se rapprocher, l’on comprend mieux l’engouement qui se manifeste à l’endroit de la Chine dans la région.

S’il relève plus d’une nécessité économique que d’un choix politique, cet engouement soulève néanmoins un certain nombre d’interrogations. Certes, ses objectifs semblent tout à fait compatibles avec ceux fixés par l’UE en matière de connectivité. Mais la méthode appliquée diffère profondément des standards européens et pourrait à terme fragiliser le processus d’intégration européenne dans lequel sont engagés les États de la région.

  • Premièrement, les pays des Balkans occidentaux ne sont pas à l’abri de déceptions : une majeure partie des promesses chinoises, qui se chiffrent en milliards d’euros, n’ont guère vu le jour  jusqu'à présent ou se sont soldées par des déconvenues. Par exemple, moins de 10 % des 5,5 milliards d’euros de contrats promis à la Serbie ont à ce jour été déboursés, faute de ratification des contrats par Pékin, et plusieurs projets partiellement réalisés (par exemple en Macédoine) ont laissé apparaître d’importants défauts de planification(8).
  • Deuxièmement, il faut rappeler que la majeure partie des investissements chinois sont en réalité des prêts d’État. Bien que leurs termes soient avantageux, ils accroissent l’endettement public et fragilisent donc la capacité des États de la région à respecter les critères de Maastricht.
  • Troisièmement, les retombées de ces investissements dans l’économie locale sont limitées par des clauses contractuelles désignant une entreprise chinoise contractant principal. Une part importante de la main d’œuvre et des matériaux de construction ne sont donc pas fournis localement, mais importés de Chine.
  • Quatrièmement, le manque de transparence des procédures d’attribution de marché et l’absence d’appel d’offre favorisent la corruption et dévie clairement des recommandations de l’UE et de l’OCDE en matière de mise en concurrence et de bonne gouvernance.
  • Cinquièmement, la logique politique prenant le dessus sur la logique de marché dans les décisions d’investissements, ce système favorise les réseaux de patronage opaques, déjà bien implantés dans la région, et les collusions entre monde politique et monde des affaires, au grand dam de modèles démocratiques prônant davantage de séparation, de transparence et de responsabilité.
  • Enfin, ces décisions d’investissements s’affranchissent généralement des préoccupations environnementales chères à l’UE.

Mais ces considérations, aussi sérieuses soient-elles, ne sont pas à interpréter comme l’affirmation d’une rivalité. La Chine, idéologiquement, n’est pas opposée à l’intégration européenne des Balkans occidentaux et attache notamment de l’importance à la stabilité de la région(9). Ces considérations sont davantage le fruit d’une influence de l’Union dans la région qui s’est érodée. Une intensification du dialogue entre l’UE et la Chine en matière de connectivité et de gouvernance économique permettra certes d’identifier les futures pierres d’achoppement. Mais au-delà de cette nécessité, l’Union ne pourra faire l’économie d’un réengagement visible dans la région et d’une relance crédible de sa politique d’élargissement. C’est ce à quoi aspirent, quoiqu’encore trop modestement, le Processus de Berlin depuis 2014. Reste à voir, dès le prochain Sommet UE-Balkans occidentaux prévu à Sofia en mai 2017(10), si cette initiative sera sera en mesure de changer la donne.

Notes :

(1) Noëlle Burgi, Eleni Kyramargiou, « Gréce.La privatisation du port du Pirée, une premiére », P@ges Europe, 31 août 2016 – La Documentation française © DILA. 
(2) Commission européenne. Direction Générale du Commerce. 2017.
(3) Michal Makocki, China in the Balkans: the Battle of Principles. ECFR commentary. 6 juillet2017.
(4)  Jens Bastian, « The Potential for Growth Through Chinese Infrastructure Investments in Central and South-Eastern Europe Along the “Balkan Silk Road” », Report prepared for the European Bank for Reconstruction and Development, juillet 2017. 
(5) Dragan Pavlicevic, « The Sino-Serbian Strategic Partnership in a Sino-EU Relationship Context », China Policy Institute Briefing Series. 68, avril 2011.
(6) Pavlicevic, Dragan. The Key Influencers on the Serbia’s Relationship with China: Beyond China-centric Explanations. China-CEEC Think Tanks Networks, 7 août 2017.
(7) Florent Marciacq, Balkans occidentaux : quel bilan et quelles perspectives pour le processus d’intégration européenne ?. P@ges Europe, 2 novembre 2017 – La Documentation française 
(8) Oleg Levitin et al., China and South-Eastern Europe: Infrastructure, Trade and Investment Links. Report prepared for the European Bank for Reconstruction and Development, juillet 2016.
(9) Magda Stumvoll et Tobias Flessenkemper, «China’s Balkans Silk Road: Does it pave or block the way of Western Balkans to the European Union? », CIFE Policy Papers, n°66, 14 février 2018.
(10) vie-publique.fr, « Union européenne : vers une adhésion des Balkans occidentaux en 2025 ? », 27 février 2018.

Florent Marciacq est docteur en sciences politiques, Secrétaire Général adjoint et chercheur associé au Centre franco-autrichien pour le rapprochement en Europe, et co-coordinateur de l’initiative « Forum de réflexion pour les Balkans occidentaux », la composante ‘expert(e)s’ du Processus de Berlin. Les opinions contenues dans cet article n’engagent que son auteur.

Pour citer cet article : Florent Marciacq, « La Chine dans les Balkans occidentaux : une présence qui s’affirme dans une région européenne », P@ges Europe, 9 avril 2018 – La Documentation française © DILA.

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires