Retour
 
 

La défense européenne post-Brexit

[La défense européenne post-Brexit], pour plus d'information, consulter la description longue en dessous de cette illustration

Le Tigre est un hélicoptère d’attaque franco-allemand développé et construit par Airbus Helicopter, 2011.
© Wikimedia Commons

Agrandir l'image

Mis à jour le 27/06/2018

Introduction

Le vote des Britanniques le 23 juin 2016 sur l’abandon de l’appartenance de leur pays à l’Union européenne (UE) a résonné comme un coup de tonnerre dans un ciel bleu, car peu nombreux sont ceux qui l’avaient vu venir.
En première approche, un domaine pourrait rester relativement peu affecté, celui de la défense. En effet, le Royaume-Uni, qui dispose du plus gros budget militaire de l’Union, a toujours marqué son hostilité au développement de fortes capacités européennes en la matière au nom du refus de la duplication avec l’Otan.
Son retrait ne laisse plus guère qu’un seul État qui se préoccupe effectivement d’affaires militaires hors Otan et dispose à ce stade de moyens réels : la France. Face à l’atonie de la plupart des autres États membres, on pourrait rapidement conclure que le Brexit ne change pas grand-chose à la donne, le vrai problème se trouvant ailleurs : le refus d’envisager sérieusement les questions de défense au sein de la plupart des États ouest- voire est-européens, une forte crainte de la Russie à l’est et au nord du continent.
Cet texte est rédigé à partir d’extraits de l’ouvrage « Affrontements et technologies 2018 »*.


De bouleversements stratégiques et politiques à l’œuvre

Il faut tenir compte de certains facteurs de profonds changements politiques et stratégiques actuellement à l’œuvre. L’euroscepticisme s’est fortement accru ces dernières années dans les populations des États de l’UE, des voix de plus en plus nombreuses demandent l’abandon de l’Union ou de ses principaux acquis. La Turquie semble s’éloigner inexorablement de l’intégration européenne.

L’environnement géostratégique de l’Europe change, elle ne peut ignorer certains conflits à ses frontières (au Proche-Orient ou à l’Est), ou les risques au Sud liés à l’état très préoccupant de certains États du Maghreb. Le terrorisme islamique et la crise dite des migrants comme la crise ukrainienne lui rappellent qu’elle ne peut tout simplement pas ignorer les conflits ou les tensions de son environnement proche, qui tendent à importer leurs effets délétères dans le havre de paix européen  Il semble même douteux que les Européens puissent se tenir tout à fait à l’écart de certaines crises majeurs potentielles au-delà de leur proche environnement, par exemple impliquant la Chine ou la Corée du Nord. Une réflexion européenne sur ces sujets s’impose, de façon autonome ou au sein de l’Otan.

Enfin, depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, les États européens se sont très largement reposés, y compris la France et le Royaume-Uni, sur les États-Unis pour assurer leur défense au sein de l’Otan. Cet état de fait est remis en cause depuis plusieurs années, entre le pivot vers l’Asie de Barack Obama et les déclarations du président Donald Trump : l’Europe se voit invitée à cotiser plus pour sa défense. Cela peut amener les États de l’Union à se contenter de quelques mesures budgétaires de façade rejoignant plus ou moins l’objectif de 2 % martelé par le nouveau président américain, ou au contraire, à repenser les fondements de leur défense.

Vis-à-vis de l’Otan et pour la défense européenne post-Brexit, plusieurs scénarii peuvent être envisagés :

  • Le premier envisage le cas où le Brexit renforce l’Otan, qui devient en pratique le seul vrai lieu de la défense européenne, aux dépens d’une défense de cet espace géographique non inféodée à l’outre-Atlantique.
  • Le second envisage le cas où se créée une défense européenne à plusieurs vitesses recourant à la coopération structurée permanente permise par le traité de Lisbonne.
  • Le troisième voit l’Union européenne devenir le pilier européen d’une l’Alliance atlantique renforcée.
  • Le dernier envisage le cas où le Brexit provoque une refondation de la construction européenne.

[…]

La consolidation et la relance de la politique européenne de défense (2009-2018) : la France affiche son ambition

En mars 2009, la France annonce son retour dans la structure militaire intégrée de l’Otan qu’elle avait quittée en 1966 (hors plans nucléaires).

Décembre 2009 marque l’entrée en vigueur officielle du Traité de Lisbonne et de ses nouvelles structures. La PSDC (PSDC, Politique de sécurité et de défense commune), succède à la PESD (Politique européenne de sécurité et de défense). Elle permet d’établir en juillet 2010 le Commandement européen de transport aérien (European Air Transport Command ou EATC) entre quatre pays (Allemagne, France, Belgique, Pays-Bas).

En novembre 2010, la France et le Royaume-Uni signent les accords de Lancaster House  consacrant une coopération franco-britannique renforcée dans les domaines nucléaires, opérationnels et industriels.

En décembre 2013, à l’occasion du Conseil européen, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (LBDSN) publié par la France réaffirme que la construction européenne en matière de défense et de sécurité est une priorité pour les États de l’Union. L’enjeu du Conseil est alors de préserver l’influence militaire dans le développement de la Politique de sécurité et de défense commune alors encore à l’état embryonnaire. Un certain nombre de sujets comme le renforcement des liens dans le développement des capacités miliaires, notamment des pays africains, l’anticipation et la planification stratégique miliaire de l’UE et enfin la consolidation du SEAE (Service européen pour l'action extérieure ou simplement Service extérieur).

En juillet 2016, constatant le changement des préoccupations des États-Unis de l’Europe vers l’Asie du Sud-Est et le Pacifique, mais aussi la résurgence des crises à l’est et au sud de l’Europe, le sommet de l’Alliance atlantique à Varsovie définit un nouveau cadre de relations avec l’UE. Il amène en décembre 2016, l’UE et l’Otan à adopter une feuille de route commune, incluant les mesures de mise en œuvre de la déclaration de Varsovie (augmentation du budget militaire et augmentation de la part équipement de ce budget).

L’UE propose alors un plan d’action et présente sa stratégie globale en matière de sécurité et de défense.

En juin 2017, à la suite de la crise générée par le Brexit, la Commission européenne propose un instrument pour financer le développement scientifique, technologique et industriel de la défense, sur la base du budget communautaire. La Preparatory Action (Action préparatoire sur la recherche en matière de défense, PADR - Preparatory Action on Defence Research) est lancée avec un budget de 30 M€ dans le cadre d’Horizon 2020. Ces mesures sont aux limites de ce que permet le Traité de Lisbonne en plaçant l’action de l’UE dans le cadre de la recherche et de la politique industrielle, mais démontre (comme en 2008 pour le spatial) la volonté de la Commission et du Parlement européen de faire bouger les lignes. Cette mesure est approuvée par le Conseil des ministres de l’UE qui approuve aussi la création d’un mini-QG militaire permanent pour conduire des missions militaires non exécutives nommé Capacité militaire de planification et de conduite  (MPCC). Les chefs d’États et de gouvernement donnent un feu vert pour préparer la mise en place d’une Coopération structurée permanente (PESCO) finalement mise en place en décembre 2017.

L’absence de visions communes

Les visions de la défense des divers pays de l’UE sont différentes : seules la France et la Grande-Bretagne ont une vision mondiale, ce sont d’ailleurs des pays qui possèdent (mais ce ne sont pas les seuls en Europe) de nombreux territoires outre-mer hors des limites de l’Europe. La Commission européenne prend progressivement conscience avec la politique satellitaire de l’importance de ces territoires dans une politique d’autonomie stratégique.

Le dernier rapport sur la Politique étrangère et de sécurité commune adoptée en décembre 2017 est clair : « Il ne peut y avoir de mise en œuvre efficace de la stratégie globale si les États membres ne manifestent pas d’engagement, adhésion et volonté politique fermes et ne montrent pas la voix à suivre. » En effet, l’absence de vision commune de politique étrangère empêche l’édification d’une politique de sécurité et de défense commune, or, bien qu’ils aient de moins en moins les capacités de leur défense, les États européens ne semblent pas prêts, pour le moment, à faire converger leur politique étrangère, contrairement à ce qui a pu être le cas dans le domaine économique et financier à la suite de la crise de 2008. Il n’est pas nécessaire que l’UE devienne une puissance étatique au sens conventionnel du terme, mais en l’absence de vision commune dans le domaine de la défense  elle ne pourra guère assurer la défense de ses États membres.

Dans le domaine de la défense, en l’absence de menace majeure ressentie, le défaut de mise en œuvre des propositions de plan d’action faites jusqu’à aujourd'hui donne le sentiment que les nations européennes se sont endormies dans le confort de la dépendance à l’égard des États-Unis partenaires dans l’Otan. Ceci représente un danger majeur pour la sécurité de l’Europe dans un contexte où les États-Unis sont aujourd’hui prioritairement engagés dans le Pacifique et la mer de Chine.

Ainsi aujourd’hui, il n’existe pas de stratégie commune au sein de l’UE, pas de livre blanc européen, ni d’équivalent au processus de planification et de programmation de l’Otan, faute notamment d’un accord sur les scénarios à couvrir. Néanmoins  au travers de la politique industrielle et de la politique de recherche, la Commission et le parlement prennent conscience de la nécessité de doter l’Europe d’une autonomie stratégique. Des programmes de réduction des dépendances européennes ont été mis en place ces dernières années, bénéficiant largement à la défense, par exemple dans le domaine des composants.

Pallier les insuffisances

Le choc du départ de la Grande Bretagne de l’UE lui fait perdre plus d’un tiers de la puissance militaire initiale de l’Europe à vingt-huit.

Dans un contexte de sécurité qui se détériore autour de l’Europe et face à des menaces de plus en plus communes dans un monde globalisé, il y a peu d’alternatives pour les Européens à la mutualisation de leurs forces s’ils veulent garder la maîtrise de leur destin et défendre efficacement leurs intérêts et leurs valeurs. Mais cette mutualisation doit être réussie et efficace.
L’Allemagne a pris conscience de cette nécessité si l’on en croit les termes du Livre blanc édité en 2016 où il est déclaré : « Il est important de partager le fardeau et de coopérer plus étroitement entre les pays de l’UE. Il faut atteindre un niveau de standardisation plus élevé de l’industrie de défense et viser une harmonisation des cycles d’acquisition et de certification dans le développement des capacités militaires afin d’obtenir plus de synergie et plus d’efficacité grâce à des approches complémentaires ».

Le Parlement européen a demandé au Conseil et aux États membres d’améliorer la PSDC sur les points suivants : développement des capacités en matière de défense, renforcement de l’industrie européenne de défense et élaboration d’une politique globale de l’UE.

À Bruxelles, « l’Union de la défense » apparaît désormais comme une vraie nécessité alors que les menaces augmentent et que les États-Unis, comme cela a déjà été évoqué, pourraient se désengager de l’Otan et de la protection du territoire européen. Les ministres de la Défense et des Affaires étrangères se sont réunis le 14 novembre 2016 pour adopter une nouvelle feuille de route évoquant la nécessité d’une autonomie stratégique de l’UE.

L’Europe militaire

Alors qu’il est préconisé de consacrer 2 % du PIB à l’effort de défense, la réalité des chiffres montre sur l’ensemble des membres de l’UE des dépenses qui se situent dans une fourchette qui va de 0 ,8 % à 2 ,1 %, quelques pays seulement étant au-dessus de 2 % (les États-Unis sont à 4 %).
Par ailleurs, les dépenses en capital pour la recherche, le développement et la fabrication des équipements paraissent nettement insuffisantes.
Les dernières interventions en Libye puis au Mali ont clairement montré les limites des budgets de défense européens et le besoin d’une assistance extérieure (principalement américaine) à cause de l’absence de moyens globaux, de moyens logistiques et de renseignement, voire d’armement (ravitaillement en vol, transport aérien, bombe guidée etc...).
Une vingtaine au moins d’opérations extérieures ont été effectuées, mais seulement six à proprement parler militaires (de faible intensité ou très limitées), les autres étant des missions civiles de paix. À noter néanmoins le succès de l’UE dans la corne de l’Afrique où elle a stabilisé le problème de la piraterie et contribué à chasser les Shebabs de Mogadiscio, permettant à l’État somalien d’espérer dans une renaissance.

Mais on peut constater des insuffisances :

  • une sous-dotation des unités communes constituées, ainsi que des déficiences dans certains équipements et matériels (manque d’avions ravitailleurs, pas assez de porte-avions…) ;
  • les forces militaires constituées à ce jour sont plutôt bi ou multi-latérales que communes à l’ensemble des pays de l’UE, il y a également des structures comme Eurofort (créée en 1995 et dissoute en 2012) et le groupe aérien européen qui n’ont jamais été utilisées en opération. Des structures permanentes comme le Nordic Battle Group ou la brigade franco-allemande ont été engagées, mais dans des opérations de faible envergure ;
  • le processus décisionnel de mise en œuvre de ces forces est bâti sur le consensus, ce qui constitue certes, une force une fois la décision prise, mais ce qui génère un délai long, notamment à cause de l’insuffisance de partage de l’information en amont ;
  • il n’y a pas de budget européen pour la défense à ce stade.

Depuis l’annonce du Brexit, les responsables français et allemands ont multiplié les initiatives et jugent que les thèmes de la sécurité et de la défense devraient devenir des priorités pour l’avenir du projet européen. Le document avalisé promet une meilleure coopération pour le développement de capacités en commun, de la recherche, de la standardisation et de l’interopérabilité des matériels, le tout appuyé sur une véritable stratégie industrielle et financé par des fonds spécifiques.

Dans la déclaration des dirigeants de vingt-sept États membres ainsi que du Conseil européen du Parlement européen et de la Commission européenne faite à Rome le 25 mars 2017, ceux-ci s’engagent à œuvrer en particulier pour « une Union prête à assumer davantage de responsabilités et à contribuer à la mise en place d’une industrie de défense plus compétitive et plus intégrée ; une Union déterminée à renforcer sa sécurité et sa défense communes , et ce également en coopération avec l’Organisation pour l’Atlantique Nord et en complément de celle-ci ».
En juin 2017 une étape est franchie, comme celle du début des années 2000, lors de la conférence sur la défense de Prague, les déclarations de Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, sont sans équivoques et appellent à un véritable rebond européen. « Combien de temps pourrons-nous encore prétendre que des pays qui sont si étroitement liés, comme nous le sommes dans l’Union européenne, ne doivent pas également confronter ensemble les menaces extérieures … Nous n’avons pas d’autre choix que de prendre en charge la défense de nos propres intérêts , [ …] L’heure est venue de réveiller la Belle au bois dormant du Traité de Lisbonne : la coopération structurée permanente (PESCO) » et M. Juncker de conclure « L’appel que je lance aujourd’hui n’est pas seulement un appel en faveur de l’Europe de la défense — c’est aussi un appel en faveur de la défense de l’Europe. »

La Commission présente ainsi sa vision de la défense européenne, en dressant plusieurs scénarios, en annonçant toute une série de mesures qui semblent obtenir l’agrément des membres comme la création d’un QG militaire pour conduire les opérations militaires ainsi que celle d’une école de formation des pilotes au transport aérien tactique. Lors de ce même sommet, de nombreux pays membres de l’Europe centrale notamment, se rallient à l’idée, énoncée dix ans auparavant, de rallier la Coopération structurée permanente.

Le relevé de conclusion du Conseil franco-allemand de défense et de sécurité du 13 juillet 2017 mentionne les éléments suivants : « La France et l’Allemagne sont déterminés à promouvoir une politique européenne étrangère et de sécurité qui soit véritablement commune, et à ce que l’Union européenne devienne un acteur efficace sur la scène mondiale, notamment en matière de sécurité et de défense » , ainsi que : « Le renforcement de la politique de sécurité et de défense nécessitera que les États membres fassent des efforts en matière de capacités , qu’elles soient civiles ou militaires ».
Le 13 novembre 2017 (deux ans jour pour jour après l’attentat terroriste de Paris le 13 novembre 2015), vingt-trois pays de l’UE apposent leur signature sur la lettre de notification demandant à la Haute représentante de l’Union de mettre en œuvre la coopération structurée permanente (PESCO), prévue par le Traité de Lisbonne en 2007.
Hasard du calendrier, hasard de l’Histoire, cette étape prévue par le traité de Lisbonne dix ans plus tôt témoigne d’une prise de conscience dans le développement de la politique de défense européenne.

Contributeurs : Géraud Brun, Pierre Coffin-Eltrich, Alain Crémieux, Jean-Pierre Devaux, Gérard Dugard, Michel Latché, Didier Maupasves de Thomasson. Se sont associés à la réflexion : Philippe Roger et Thierry Tardy.
L’AACHEAr, Association des auditeurs et cadres des Hautes Etudes de l'Armement, rassemble des professionnels œuvrant au service de la défense et de la sécurité et ayant participé aux sessions nationales Armement et Économie de Défense de l’Institut des Hautes Études de Défense Nationale (IHEDN). À ce titre, elle organise les EAS, Entretiens Armements & Sécurité, événement biennal présentant les travaux de ses groupes de réflexion, dont les Actes sont publiés à la Documentation française.

*Extraits de l’ouvrage « La défense européenne post-Brexit », in Affrontements et technologies 2018, Association des auditeurs et cadres des Hautes Études de l’armement, p. 97-173, La Documentation française, Paris, 2018 - © DILA

 

Autres contenus apparentés

Ressources complémentaires