Crises, coopération et développement : rapport remis au Premier ministre - Rapports publics - La documentation Française

Le rapport rappelle les transformations du paysage international de l'insécurité contemporaine ainsi que les multiples réponses qui sont avancées pour tenter d'y répondre. La privatisation croissante de la violence, l'illégalisme prédateur souvent constaté au sein même des appareils d'Etat, les logiques de prédation et de survie de groupes armés, complexifient l'analyse et rendent difficile l'identification de l'ensemble des parties prenantes et des motifs de leur engagement. L'instrumentalisation de plus en plus fréquente de l'aide d'urgence par les belligérants et son intégration dans leurs stratégies ne vont pas sans provoquer des interrogations et la recherche de bonnes pratiques au sein du mouvement humanitaire. Le rapport s'interroge ainsi sur l'adaptation à ces nouvelles conditions des principes de la coopération française, qui intervient souvent dans un contexte de crises récurrentes.

SOMMAIRE

Avant-propos

Résumé

Sommaire

Liste des encadrés

INTRODUCTION

Coopération internationale, crises et développement
L'action française en matière de crises : quatre interrogations
Sept dimensions des crises

I - UN NOUVEAU CONTEXTE

Un nouveau paysage des relations internationales : nouveau contexte, nouvelles crises
La nécessité de clarifier les concepts : humanitaire, protection civile, intervention des États
Des principes de politique étrangère peu adaptés à des situations complexes
Agir contre les crises : quels instruments multilatéraux ?

II - LE DISPOSITIF FRANÇAIS DE PRÉVENTION ET DE GESTION DES CRISES ET
LA COOPÉRATION
Toute crise ne mérite pas intervention
La panoplie des organismes publics
L'émergence d'actions civilo-militaires de l'État
Un tissu associatif pluriel et dense, qui bénéficie d'un rayonnement international
Les actions de l'État à caractère humanitaire : un rôle à définir
Diplomatie, prévention et gestion des crises
Reconstruction et développement, quel dispositif
Les interventions récentes du dispositif français et leurs enseignements
Quelques éléments de comparaison
Une Cellur réformée pour associer coopération et aide humanitaire de l'État ?
Les faiblesses et limites des ONG affectent l'ensemble du dispositif d'action français
Le modèle français à la croisée des chemins

III - CRISES, COOPÉRATION ET DÉVELOPPEMENT
L'approche préventive au niveau européen
La présence française au coeur de la crise
Réduction de la pauvreté, lutte contre les inégalités : des orientations suffisantes ?
Vulnérabilité des sociétés et résilience
Réforme du dispositif de coopération : de nouvelles orientations stratégiques ?
Appuyer le rôle émergent des entreprises dans le processus de reconstruction
Complémentarité Etat-société civile

CONCLUSION
Prévention des crises et développement
De l'information à la décision
Vers une doctrine claire de l'intervention française
Les différentes dimensions de l'action
Garantir les spécificités de chacun
Vers un dispositif plus efficace
Présentation du Haut Conseil de la Coopération Internationale

Extrait Extrait
Crises, coopération et développement : rapport remis au Premier ministre
Haut Conseil de la coopération internationale
Novembre 2000

RESUME

Le rapport du Haut Conseil de la Coopération Internationale rappelle en premier lieu les
transformations du paysage international de l'insécurité contemporaine ainsi que les multiples
réponses qui sont avancées pour tenter d'y répondre. La privatisation croissante de la violence,
l'illégalisme prédateur souvent constaté au sein même des appareils d'État, les logiques de prédation et
de survie de groupes armés, complexifient l'analyse et rendent difficile l'identification de l'ensemble
des parties prenantes et des motifs de leur engagement. L'instrumentalisation de plus en plus fréquente
de l'aide d'urgence par les belligérants et son intégration dans leurs stratégies ne vont pas sans
provoquer des interrogations et la recherche de bonnes pratiques au sein du mouvement humanitaire.
La prolifération de conflits locaux et régionaux, parfois associés à des désastres naturels, est devenue
ainsi le contexte géopolitique dominant dans de nombreux pays. Loin d'être de simples « accidents »
sur la voie du développement, la violence et l'insécurité semblent de plus en plus indissociables de
situations économiques, sociales et politiques durablement bloquées. Le terme général de « crises » et
les notions de prévention et de gestion reçoivent ainsi des définitions plus étendues que celles qui les
restreignaient traditionnellement au seul domaine de l'action diplomatique.
Le rapport s'interroge sur l'adaptation à ces nouvelles conditions des principes de la coopération
française, qui intervient souvent dans ce contexte de crises récurrentes. La recherche actuelle de
« doctrines d'intervention civile et militaire », adaptées aux épisodes les plus aigus des crises, ne
semble pas trouver son pendant dans la volonté d'élaborer des “ doctrines d'aide au développement ”,
anticipant ces crises ou cherchant à en réduire les facteurs.
Parmi les tendances lourdes que l'action internationale ne peut ignorer, les évolutions du cadre
européen et multilatéral, dans laquelle elle ne saurait désormais éviter de s'inscrire, figurent en bonne
place. Si, pour le Haut Conseil, les interventions extérieures ne peuvent trouver de cadre légal que
dans la Charte que se sont données les Nations Unies, il n'en attire pas moins l'attention sur
l'insuffisance de clarté de leur mandat au regard des graves atteintes aux droits humanitaires,
notamment lorsque celles-ci ne mettent pas en cause directement la responsabilité d'États souverains.
Une certaine légitimité est ainsi accordée à d'éventuelles interventions bilatérales, qui ne saurait aller
sans explicitation des principes éthiques et sans une plus grande application de la règle du débat
démocratique aux interventions extérieures.
Dans un deuxième temps, les modalités d'adaptation des systèmes publics ou des initiatives privées
dans plusieurs pays étrangers servent de points de comparaison avec le dispositif français de
prévention et de gestion des crises. Le dispositif britannique apparaît, à de nombreux égards,
représentatif d'une volonté de stratégie globale. Disposant de moyens budgétaires et humains

l'accompagner dans son action, il associe toutes les composantes étatiques et non étatiques liées au
contexte de crise. Cela lui permet d'influer sur les orientations stratégiques des politiques européennes
(en particulier ECHO), alors que la cohérence du dispositif français paraît prise en défaut lorsqu'il
s'agit d'apporter des réponses coordonnées au niveau européen.
L'examen du dispositif public français note que la nouvelle Direction générale de la coopération
internationale et du développement du ministère des Affaires étrangères (DGCID), bien qu'elle
dispose potentiellement des moyens humains et d'une structure adéquate, n'a pas intégré, dans ses
orientations stratégiques ou son organigramme, la question des crises ou de la réduction des facteurs
de risque. L'alchimie de la rencontre entre deux “ cultures ” administratives (celle des ex-«
coopération » et des ex-« DGRCST », l'une économique et l'autre politique) pourrait être mise à
profit pour diversifier une coopération mise en demeure, dans la Zone de Solidarité Prioritaire, de
gérer des situations de plus en plus complexes et volatiles. Il faudrait sans doute aussi que le mandat
de cette Direction lui permette d'assumer un rôle se situant aux frontières du “ diplomatique ” et du
« technico-économique ».
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Un constat du même ordre peut être fait à propos de la Direction du Trésor du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie et de l'Agence française de développement (AFD), qui
mobilisent chacun un tiers des moyens de l'Aide Publique au Développement (APD) française. Se
revendiquant d'un pur statut bancaire, l'AFD affiche un refus de définir des stratégies considérées
comme « politiques », ce qui semble lui interdire tout projet en matière de “ prévention des crises ”,
alors que la Banque Mondiale fait montre d'ambitions de plus en plus grandes dans ce domaine,
malgré des contraintes statutaires peu éloignées.
De son côté, le ministère de la Défense a entamé dans les années 90 une réforme de son dispositif pour
s'adapter à une évolution caractérisée par des demandes d'interventions de moins en moins
exclusivement militaires. Les “ actions civilo-militaires ” (ACM) visent, entre autres objectifs, à
répondre aux besoins des populations au milieu desquelles évoluent les forces armées. Elles
impliquent de coordonner les interventions d'un nombre croissant d'interlocuteurs, dont les ONG
présentes sur le terrain : dans un premier temps celles qui interviennent au coeur des crises
(humanitaire, urgence), puis celles qui privilégient des actions “ hors crises ” (développement) lors des
phases de reconstruction.
La Cellule d'Urgence et de Veille (Cellur) et le Service d'Action Humanitaire (SAH) forment, au sein
du ministère des Affaires étrangères, l'esquisse de réponse la plus avancée pour un dispositif public
français à la recherche de sa cohérence. La Cellur, équipe réduite mais qui dispose du pouvoir de
réunir en cas de crise des représentants de différents ministères, et dont les associations sont les

aient les guerres ou les catastrophes naturelles pour origine. Le SAH, de création plus récente, est
chargé de compléter l'action de la Cellur, principalement par l'apport de moyens budgétaires.
Les pouvoirs publics recourent à l'expertise des ONG et reconnaissent leur apport au rayonnement
diplomatique de la France par la diffusion de valeurs humanitaires. Cependant, à l'opposé de plusieurs
pays européens, l'appui financier français aux ONG est relativement faible, puisque seuls 12% de leurs
ressources proviennent de crédits publics nationaux. Le regard critique que portent les ONG sur les
efforts étatiques de coordination des actions humanitaires trouve là une partie de ses raisons, bien que
le rôle de l'État dans le déploiement de moyens logistiques importants ne soit généralement pas
contesté.
Le rapport, qui ne saurait être compris autrement que comme un hommage à la sincérité et à la probité
individuelles des agents publics ou privés engagés dans la coopération et l'aide humanitaire, souligne
ainsi les insuffisances de collaboration et de coordination dont souffre le dispositif français, entendu
ici au sens large, et non seulement au seul sens des acteurs publics.
Le traitement de l'après-crise révèle des faiblesses du même ordre. Même lorsque le dispositif français
d'urgence a pu se déployer de manière importante, les moyens disponibles pour la phase post-conflit
n'apparaissent pas suffisants. La capacité à mobiliser des relais civils, notamment par le biais d'un
appel aux entreprises privées françaises à même de relever le défi de la reconstruction, s'avère faible
dans les phases de réhabilitation, à l'inverse d'autres pays.
En définitive, le rapport souligne la responsabilité des rigidités procédurales dans l'absence de
continuité de l'action du dispositif français. Une plus grande synergie entre les ONG, les entreprises
privées, les collectivités territoriales, les forces armées et les interventions diplomatiques (de type
coopération ou humanitaire) est devenue inévitable. Cette démarche devrait s'accompagner d'une
simplification de l'organisation administrative autour d'une structure plus compacte.
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Le rapport montre dans une troisième partie que l'effet des crises de toutes natures sur le
développement, et particulièrement des conflits, a longtemps été sous-estimé. La vulnérabilité des
sociétés et leur “ résilience ”, c'est à dire leur capacité à mettre en place des réponses aux chocs
extérieurs ou aux tensions internes, devraient devenir une priorité dans la définition des stratégies de
l'aide au développement.
Ainsi, l'approche en termes de vulnérabilité des populations et des sociétés permet d'introduire la
capacité à surmonter les chocs et crises économiques externes comme facteur explicatif des disparités
de croissance entre pays dont la situation économique initiale était similaire. Tirant les leçons de ces
conclusions convergentes selon lesquelles, autant que l'intensité du choc initial, c'est l'aptitude des
sociétés à gérer, sans conflits graves, la redistribution des ressources entre groupes sociaux qui permet

cadre de la lutte contre les inégalités et la pauvreté, ainsi que dans celui de l'appui aux processus
démocratiques, l'objectif d'une plus grande “ résilience ” des populations.
Alors que les cas de sortie du sous-développement n'avaient jusqu'ici été expliqués que par le seul
facteur de la “ bonne gouvernance ” (approchée sous l'angle de la bonne gestion des affaires
publiques), ce qui a conduit certains à prôner une sélectivité de l'aide sur cet unique critère, il semble
que la vulnérabilité et sa réduction pourraient être un nouveau principe, autant sur le plan éthique que
sur celui de l'efficacité comparée, pour l'allocation de l'aide au développement. Le renforcement des
capacités des populations à faire face aux menaces et aux chocs, s'il ne peut être, en définitive, que de
leur propre ressort, peut grandement bénéficier du soutien des acteurs internationaux.
Dans sa conclusion, ce rapport plaide en faveur d'une meilleure articulation entre politiques de
coopération et de gestion-prévention des crises. Des systèmes d'alerte et de recueil de données
formalisés devraient déboucher sur des procédures décisionnelles cohérentes et efficaces. Ils doivent
s'accompagner d'une doctrine d'intervention clarifiant les raisons d'un engagement ou d'un non-engagement.
Tant au niveau multilatéral que bilatéral, la spécification des missions et des mandats de
l'ensemble des partenaires publics et privés permettrait une synergie des actions entreprises et une
démultiplication de leurs effets. Ceci devrait impliquer que l'ensemble de la politique publique de
coopération (qu'elle soit le fait du ministère des Affaires étrangères, du ministère de l'économie, des
finances et de l'industrie ou de l'Agence française de développement) intègre, dans ses doctrines,
procédures et évaluations, la question de la vulnérabilité et l'objectif de prévention de crises qui livrent
des populations entières à la précarité et à son cortège de souffrances.