Collectivités territoriales et obligations communautaires : étude adoptée le 23 octobre 2003 par l'assemblée générale du Conseil d'Etat - Rapports publics - La documentation Française

En droit communautaire, l'Etat est seul à répondre devant les institutions communautaires et les autres Etats membres de l'Union européenne, des manquements au droit communautaire commis sur son territoire. Dans ce contexte, le Premier ministre a demandé au Conseil d'Etat d'éclairer le gouvernement "sur la façon dont peuvent se concilier cette responsabilité exclusive de l'Etat en droit communautaire avec, en droit interne, le principe de libre administration des collectivités territoriales et celui [...] d'organisation décentralisée de la République". Le rapport analyse les enjeux (foisonnement des collectivités territoriales, décentralisation, complexité du droit communautaire...) et présente les domaines à risque (aide aux entreprises, environnement, marchés publics...). Il propose de prévenir ces manquements et de mettre fin aux violations du droit communautaire (contrôle de légalité, pouvoir de substitution, implication financière des collectivités territoriales). Dans les annexes, on note des comparaisons avec les différentes structures territoriales des pays de l'Union européenne.

Introduction

Première partie - L'État, garant du respect du droit communautaire
1.1.Les procédures appréhendant les manquements
1.1.1. Les procédures communautaires
1.1.2. Les voies de droit interne

1.2. L'État doit veiller à éviter tout manquement sur son territoire
1.2.1. Au regard du traité, seuls les États membres ont à répondre des manquements commis sur leur territoire
1.2.2. Une procédure efficace : l'actuel paragraphe 2 de l'article 228 du traité instituant la Communauté européenne

Deuxième partie - Causes et domaines des manquements
2.1. Les causes
2.1.1. Le foisonnement des collectivités territoriales
2.1.2. Le développement de l'autonomie normative
2.1.3. Les conditions d'élaboration du droit communautaire et sa complexité
2.1.4. Des obligations qui peuvent se révéler coûteuses

2.2. Les domaines à risques
2.2.1. Des domaines déjà identifiés
2.2.2. De nouveaux domaines à risques

Troisième partie - Prévenir et remédier
3.1. Prévenir les manquements
3.1.1. Identifier l'incidence des projets de textes communautaires sur les collectivités territoriales
3.1.2. Favoriser le respect du droit communautaire
3.1.3. Instituer un cadre juridique approprié

3.2. Mettre fin aux violations du droit communautaire
3.2.1. Le contrôle de légalité
3.2.2. Le pouvoir de substitution
3.2.3. Impliquer financièrement les collectivités territoriales

Conclusion

Annexe I - Lettre de mission du Premier ministre
Annexe II - Composition du groupe de travail
Annexe III - Personnalités auditionnées par le groupe de travail ou consultées par les rapporteurs
Annexe IV - Le recours en manquement
Annexe V - Les aides d'État
Annexe VI - Les structures territoriales dans les pays de l'Union européenne
Annexe VII - La procédure d'expérimentation normative de droit commun
Annexe VIII - Les régions ultrapériphériques et les pays et territoires d'outre-mer
Annexe IX - La décentralisation de la gestion des fonds structurels : l'expérimentation en Alsace
Annexe X - La participation des collectivités décentralisées à l'élaboration de la position nationale : le cas des pays fédéraux ou fortement régionalisés
Annexe XI - Les pouvoirs de contrainte de l'État vis-à-vis des collectivités locales à compétence normative
dans les États fédéraux et régionalisés de l'Union européenne

Lettre_de_mission Lettre de mission
Collectivités territoriales et obligations communautaires : étude adoptée le 23 octobre 2003 par l'assemblée générale du Conseil d'Etat
CONSEIL D'ETAT
Edwige BELLIARD, Catherine de SALINS
Avril 2004

Paris, le 24 mars 2003



Le Premier ministre
à
Monsieur le Vice-Président du Conseil d'État



Objet : responsabilité de l'État du fait de manquements des collectivités territoriales à des obligations communautaires




Les collectivités territoriales disposent déjà d'importantes compétences. Celles- ci vont être accrues, de manière significative, du fait du programme de décentralisation engagé par le Gouvernement. Selon les termes du projet de loi constitutionnelle, adopté en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat, les collectivités territoriales auront « vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à l'échelle de leur ressort ».

Au nombre des attributions qui sont ou seront ainsi décentralisées, figurent des matières mettant en cause des obligations d'origine communautaire. La part prise par ces matières va évidemment croissant, au gré des développements que connaît le droit communautaire.

En pareil cas, c'est aux collectivités bénéficiaires des transferts de compétence qu'il incombe d'assurer le respect effectif des exigences communautaires, soit en prenant en charge la mise en œuvre, au niveau local, des mesures nationales de transposition, soit même en assurant directement l'application des actes communautaires qui n'appellent pas de telles mesures.

Pour autant, selon une jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes, en cas de manquement, c'est la responsabilité de l'État qui demeure seule en cause, « quel que soit l'organe de l'État dont l'action ou l'inaction est à l'origine du manquement, même s'il s'agit d'une institution constitutionnelle indépendante ».

Aussi apparaît-il souhaitable que le Conseil d'État éclaire le Gouvernement sur la façon dont peuvent se concilier cette responsabilité exclusive de l'État en droit communautaire avec, en droit interne, le principe de libre administration des collectivités territoriales et celui, qui devrait être consacré par la révision constitutionnelle, d'organisation décentralisée de la République.

Il conviendrait, à cet égard, que le Conseil d'État apprécie la pertinence et l'efficacité des mécanismes auxquels l'État peut d'ores et déjà recourir pour identifier et pallier d'éventuelles défaillances des autorités décentralisées, ainsi que des voies de droit qui lui seraient offertes dans l'hypothèse où il serait condamné par les juridictions européennes en raison du manquement d'une collectivité territoriale aux obligations communautaires.

Cette expertise pourrait utilement s'appuyer sur une comparaison avec les dispositifs retenus par d'autres États membres, en particulier ceux dont l'organisation est fortement décentralisée.

J'attacherais du prix à ce que le résultat de cette étude puisse m'être remis d'ici le 30 septembre 2003.



Jean-Pierre RAFFARIN

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