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Finances publiques

La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances - Réussir la LOLF, clé d'une gestion publique responsable et efficace

Auteur(s) :

Editeur :

  • La Documentation française

Date de remise : Septembre 2005
182 pages

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Placés par le Premier ministre en mission auprès du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, le sénateur Alain Lambert et le député Didier Migaud avaient pour objectif d'examiner les conditions de mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Après avoir exposé les objectifs des auteurs et la méthode retenue, à partir de la lettre de mission, le rapport présente dans une deuxième partie la synthèse de leurs constats, sur le climat général entourant la mise en oeuvre de la LOLF, sur la réforme budgétaire au sens strict et sur la modernisation de la gestion publique. La troisième partie rassemble les recommandations de la mission autour de trois grands thèmes : rénover les pratiques budgétaires dans le cadre organique existant ; aller plus loin pour faire naître une nouvelle gestion publique ; diffuser les principes de la LOLF au-delà de l'Etat dans un processus qui tienne compte des spécificités de chaque acteur de la sphère publique.



  
I. OBJECTIFS ET MÉTHODE : UNE MISSION INTÉGRÉE AU PROCESSUS D’ANIMATION ET À L’ÉCOUTE DE TOUS LES ACTEURS DE LA RÉFORME
 

A. UN DOUBLE OBJECTIF DÉCOULAIT DE LA LETTRE DE MISSION
1. S’assurer de la bonne mise en œuvre de la réforme et tracer des perspectives d’évolution
2. Porter la réforme pour assurer les acteurs du soutien politique qui lui est donné

B. LA MÉTHODE DE TRAVAIL RETENUE VISAIT À RENDRE LA MISSION RÉACTIVE SUR
L’ACTUALITÉ DE LA RÉFORME, TOUT EN TRAÇANT DES PERSPECTIVES POUR L’AVENIR
1. S’insérer dans le processus d’animation de la réforme
a) Mettre en place un dialogue régulier avec la direction de la réforme budgétaire et jouer un
rôle consultatif dans le processus décisionnel
b) Échelonner les travaux en faisant des notes d’étape à l’attention du ministre chargé de la
réforme budgétaire
2. Être à l’écoute de tous les acteurs
a) Au niveau central
b) Au niveau déconcentré
3. Définir les domaines d’investigation à partir de la lettre de mission et des nécessités de
l’actualité

 
II. SYNTHÈSE DES OBSERVATIONS DE LA MISSION
 

A. UN CLIMAT GÉNÉRAL POSITIF, SURTOUT AU PLAN LOCAL
1. Les administrations centrales se sont fortement mobilisées mais n’ont pas pleinement tiré toutes les conséquences de la réforme
2. Les services déconcentrés veulent s’approprier les avancées permises par la réforme
3. Les organisations syndicales se montrent ouvertes sur les principes de la réforme, tout en
dénonçant une association insuffisante à son déroulement

B. LA DIMENSION BUDGÉTAIRE DE LA RÉFORME N’A PAS ENCORE PERMIS DE SORTIR DU « JEU
DE RÔLE » QUI ENTRETIENT LA MÉFIANCE ENTRE LES ACTEURS
1. La nouvelle procédure budgétaire, satisfaisante dans ses principes, a pâti en 2005 d’un
contexte difficile
a) Les principes retenus pour la nouvelle procédure budgétaire répondent bien à la logique de
la LOLF
b) Le déroulement de la nouvelle procédure pour la préparation du PLF 2006 n’a toutefois pas
donné satisfaction à ses protagonistes
2. La réforme du contrôle financier va dans le bon sens mais n’est pas encore entrée dans les
faits

C. LA RÉFORME PORTE DÉJÀ SES FRUITS EN MATIÈRE DE GESTION PUBLIQUE
1. La nouvelle structuration de l’autorisation budgétaire en missions, programmes et actions
produit ses premiers effets
a) Un mouvement positif sur la lisibilité des politiques publiques et sur l’évolution de
l’organisation administrative
b) La structuration actuelle laisse craindre des difficultés de pilotage, accrues dans le cas des
missions interministérielles
2. De nouveaux acteurs sont en situation de responsabilisation
a) Les responsables de programme prennent leurs marques
b) Le fonctionnement des administrations centrales se clarifie
3. Grâce à l’extension des expérimentations, les nouveaux modes de gestion commencentà s’implanter
a) La déconcentration fonctionnelle est diversement avancée au niveau central
b) La déconcentration administrative n’apparaît pas optimale
c) Les expérimentations locales ont permis de dynamiser la gestion en rapprochant allocation
des moyens et décisions opérationnelles
d) La place des préfets comme garants de la cohérence territoriale a été confirmée

 
III. LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION : APPROFONDIR LA LOGIQUE DE RESPONSABILISATION DES ACTEURS
 

A. RÉNOVER LES PRATIQUES BUDGÉTAIRES DANS LE CADRE ORGANIQUE EXISTANT
1. Les lois de finances doivent faire vivre le principe de sincérité
a) Découpler le collectif de fin d’année du projet de loi de finances de l’année suivante
b) Restreindre la substance des crédits évaluatifs en s’appuyant sur la définition stricte qu’en a
donnée la LOLF
c) Résister à la tentation de la dépense fiscale et bien évaluer celles qui existent
d) Ne pas étendre le champ des prélèvements sur recettes
2. L’élaboration des lois de finances doit suivre une procédure plus collégiale permettant un
changement d’état d’esprit
a) La nécessaire collégialité
b) La clarté du dialogue
c) Le rôle de la direction du budget : rechercher la sincérité et la soutenabilité
d) Distinguer la performance de l’attribution des crédits
3. Encadrer la régulation pour ne pas porter atteinte à la responsabilisation des
gestionnaires
a) La régulation des crédits bénéficie désormais d’un encadrement
b) Si la régulation des crédits est nécessaire, elle doit être réduite dans son ampleur et
n’intervenir qu’une fois dans l’année
c) Prendre en compte le besoin accru de visibilité de la part des gestionnaires en encadrant les
modalités d’exercice de la régulation par une circulaire annuelle
4. Transformer le contenu du travail parlementaire sur les lois de finances et le budget
a) En régime de croisière, placer le contrôle de l’exécution budgétaire au cœur du travail
parlementaire
b) Mettre à profit la phase de transition pour établir les « bonnes pratiques » parlementaires

B. ALLER PLUS LOIN POUR FAIRE NAÎTRE UNE NOUVELLE GESTION PUBLIQUE
1. Améliorer encore la structuration des programmes et des budgets opérationnels de
programmes (BOP)
a) La maquette en missions et programmes doit être stabilisée à court et moyen termes tout en
initiant une réflexion sur les évolutions qui paraissent souhaitables dès aujourd’hui
b) Pour éviter que la cartographie des BOP ne conduise à un cloisonnement de la gestion
locale, des évolutions plus importantes doivent être conduites par les ministères
2. Structurer une chaîne de responsabilité efficace, du ministre au gestionnaire déconcentré,
autour du responsable de programme
a) En amont du responsable de programme : resserrer le nombre de ministres et le format des
cabinets, clarifier la responsabilité des responsables de programme
b) Au niveau du responsable de programme : faire du responsable de programme un véritable
acteur budgétaire, vis-à-vis des niveaux central et déconcentré
c) Au niveau déconcentré : articuler la responsabilité du chef de BOP régional avec celle des
préfets et des autres acteurs locaux
3. Réussir la modernisation des systèmes d’information et la rénovation de la gestion des
ressources humaines
a) Ne pas rater la marche des systèmes d’information
b) Moderniser par étapes la GRH
4. Définir les principes directeurs d’une revue des programmes, support de l’évaluation des
politiques publiques
a) La mise en place d’une revue des programmes est nécessaire pour parachever
la logique de la LOLF
b) L’évaluation des programmes devra être articulée avec les audits confiés à la nouvelle
direction générale de la modernisation de l’État
c) Conduite par l’exécutif, la revue des programmes devra s’appuyer sur une volonté politique
ferme et sur un programme coordonné avec les travaux du Parlement

C. LES PRINCIPES DE LA LOLF DOIVENT ÊTRE DIFFUSÉS AU-DELÀ DE L’ÉTAT DANS UN
PROCESSUS QUI TIENNE COMPTE DES SPÉCIFICITÉS DE CHAQUE ACTEUR DE LA SPHÈRE PUBLIQUE
1. Prendre en compte la diversité des opérateurs pour les intégrer au pilotage par la
performance
a) Les opérateurs de l’État sont essentiels à la mise en œuvre des politiques financées par le
budget de l’État, mais ils constituent un ensemble très divers
b) Les conséquences de l’application de la LOLF ont été étudiées et la circulaire du
1er août 2005 a introduit certaines évolutions
c) L’esprit de la LOLF consiste à conforter l’autonomie des opérateurs, tout en déclinant les
objectifs et indicateurs associés aux programmes pour leur activité
d) Les conditions d’exercice de la tutelle devront être renouvelées
2. Appliquer avec détermination les innovations de la loi organique relative aux lois de
financement de la sécurité sociale
3. Inciter les collectivités territoriales à développer un processus de performance et mieux les
associer au cadrage global des finances publiques
a) L’enjeu de politique budgétaire : associer les collectivités territoriales aux grands choix de
finances publiques
b) Améliorer les outils budgétaires et comptables à disposition des collectivités territoriales

Conclusion

Synthèse des recommandations

Annexes