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Collectivités territoriales

Rapport d'information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur la clarification des compétences des collectivités territoriales

Auteur(s) :

Editeur :

  • Assemblée nationale

Collection : Documents d'information de l'Assemblée nationale

Titre de couverture : "Pour un big-bang territorial - Dix principes pour clarifier l'organisation territoriale française"

Date de remise : Octobre 2008
123 pages

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Le présent rapport constate que, depuis plus de 25 ans, l'organisation territoriale s'est alourdie en France, rendant ardue une véritable décentralisation : aux communes, départements et régions se sont ajoutés les communautés urbaines, communautés d'agglomérations, communautés de communes, pays... Cet « enchevêtrement administratif » se complique d'enchevêtrement matériel et financier, source de litiges possibles dans la répartition et le partage des compétences. Afin de parvenir à une clarification de la libre administration des collectivités territoriales, les rapporteurs proposent de mettre fin aux financements croisés et de spécialiser l'action des collectivités qui disposeraient ainsi de compétences exclusives. Ils proposent aussi des regroupements volontaires de collectivités de même niveau (entre communes ou entre régions), des fusions de plusieurs niveaux d'administration (région et département, intercommunalité et communes...).



INTRODUCTION

 
I. DÉCENTRALISATION : DU DIAGNOSTIC À L’ACTION
 

A. UN DIAGNOSTIC UNANIME SUR L’ENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES
1. Le constat de l’enchevêtrement
a) Un enchevêtrement matériel
b) Un enchevêtrement financier
c) Une prise de conscience et une volonté de réforme unanimes
2. Des facteurs d’enchevêtrement multiples
a) Des principes juridiques facteurs d’enchevêtrement
b) Les EPCI
c) Le recours croissant à la contractualisation
d) L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales
e) La logique politique
3. Les conséquences dommageables de l’enchevêtrement
a) Une puissance publique moins réactive et moins responsable
b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : l’exemple des contrats
de projet État-région
c) Une économie moins compétitive
d) Une décentralisation devenue inintelligible pour le citoyen

B. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES : UN ENJEU RÉCURRENT DE LA
DÉCENTRALISATION
1. La répartition des compétences analysée par les rapports et la doctrine
a) Des propositions anciennes et fructueuses de nombreux rapports
b) Le pessimisme de la doctrine
2. Le partage des compétences dans les textes législatifs

C. COMPÉTENCES ET STRUCTURES TERRITORIALES : DES PROBLÈMES LIÉS
1. Les trois échelons de collectivités territoriales
a) Deux échelons traditionnels : les communes et les départements
b) L’apparition récente d’un échelon additionnel : les régions
2. L’ajout d’un échelon intercommunal polymorphe
3. L’apparition des « pays »
a) Une émergence spontanée
b) Une institutionnalisation progressive
c) La multiplication des pays

D. L’EXISTENCE DE RÈGLES DE RÉPARTITION DÉROGATOIRES POUR
CERTAINES COLLECTIVITÉS
1. Paris, Lyon et Marseille
a) Une organisation originale en arrondissements
b) Le statut juridique spécifique de la Ville de Paris
2. L’Île-de-France
a) Les départements limitrophes de Paris et leurs communes
b) Les communes franciliennes
3. Les communes d’Alsace et de Moselle
4. La Corse
a) L’organisation originale et les compétences particulières de la collectivité territoriale de Corse
b) L’évolution des limites constitutionnelles à l’extension des compétences de la
collectivité territoriale de Corse
5. Les départements et régions d’outre-mer
a) Les départements d’outre-mer (DOM)
b) Les régions d’outre-mer (ROM)

 
II. CLARIFIER ET SIMPLIFIER LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES
 

A. LA NÉCESSAIRE PRISE EN COMPTE D’EXIGENCES CONSTITUTIONNELLES
RENOUVELÉES EN 2003
1. Libre administration des collectivités territoriales n’implique pas nécessairement « clause générale de compétence »
2. Un « principe d’adéquation » sans portée juridique précise
3. Une interdiction des tutelles entre collectivités tempérée par la possibilité de
désigner des « chefs de file »

B. L’ENCADREMENT DU RECOURS AUX COFINANCEMENTS
C. LE PRINCIPE DE L’ATTRIBUTION EXCLUSIVE DES COMPÉTENCES À UN ÉCHELON
1. Un exemple de compétence à réserver aux communes et intercommunalités : les équipements sportifs
2. Des exemples de compétences à réserver aux départements
a) L’action sociale
b) Le tourisme
c) La culture
3. Des exemples de compétences à réserver aux régions
a) La gestion des établissements d’enseignement secondaire
b) La planification de l’enseignement supérieur et l’organisation de
l’enseignement artistique
c) Les transports terrestres
4. Un principe dont l’application doit tenir compte des réalités locales

 

 

 
III. FAVORISER LE REGROUPEMENT DES STRUCTURES TERRITORIALES
 

A. CRÉER LES CONDITIONS D’UN « BIG BANG » TERRITORIAL
1. L’ancrage historique des structures actuelles
2. L’incitation à la coopération

B. LES REGROUPEMENTS HORIZONTAUX
1. L’agrandissement des régions
a) Le regroupement de régions entières
b) La recomposition régionale
2. L’extension de l’intercommunalité
a) La fusion des actuels EPCI
b) L’achèvement de la carte intercommunale
c) La disparition des pays

C. LES REGROUPEMENTS VERTICAUX
1. Le regroupement de la région et des départements qui en sont membres en une
seule collectivité territoriale : la « grande région »
2. L’élargissement de la trame communale tout en préservant l’existence des
communes actuelles
3. La question des départements comportant une agglomération prépondérante


 


EXAMEN EN COMMISSION

LES DIX PRINCIPES RETENUS PAR LA MISSION

ABRÉVIATIONS

RAPPORTS RELATIFS À LA DÉCENTRALISATION ET AUX COMPÉTENCES
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION










LES DIX PRINCIPES RETENUS PAR LA MISSION


Principe n° 1 : La fin de la dérive des financements croisés
Pour que chaque citoyen puisse identifier la collectivité responsable et
afin de réduire les financements croisés, prévoir qu’un seul niveau de collectivités
locales peut participer au financement d’un projet conduit par une autre
collectivité.
Remarque : Une dérogation à cette limitation pourra être établie au profit
des communes dont la population est inférieure à un certain seuil et dont le potentiel
financier est inférieur à la moyenne de leur strate.

Principe n° 2 : Spécialiser l’action des collectivités
Attribuer 80 % des compétences des collectivités exclusivement à un
niveau de collectivités.
Exemples :
- pour les départements : l’action sociale, le tourisme, les musées, bibliothèques,
archives, services archéologiques…
- pour les régions : collèges, lycées et établissements d’enseignement supérieur
(personnel technique, immobilier et équipement), l’enseignement artistique,
les transports scolaires, routiers et ferroviaires…
- pour les communes et intercommunalités : les équipements sportifs…

Principe n° 3 : Tenir compte des réalités locales
Permettre à une collectivité attributaire d’une compétence exclusive de
la déléguer entièrement à un autre échelon territorial.

 

Principe n° 4 : Réduire le nombre de collectivités
Inciter financièrement les collectivités territoriales à se regrouper
volontairement, soit par l’union avec une collectivité de même niveau, soit par
l’accroissement de compétences résultant de la fusion avec un autre niveau,
selon les principes prévus par la loi et dans un délai à fixer (par exemple
d’un an) au terme duquel il reviendra au législateur de valider les résultats
obtenus.

Principes nos 5 et 6 : Pour les régions : s’étendre
géographiquement ou fusionner avec les conseils généraux, dans un délaià fixer (par exemple d’un an)
Faciliter le regroupement volontaire des régions, pour rendre la carte
territoriale plus cohérente.
Exemple : Basse et Haute Normandie
Permettre et favoriser la fusion volontaire d’une région et de ses
départements en une même collectivité (qui pourrait être dénommée « grande
région ») exerçant l’ensemble de leurs compétences.

 

Principe n° 7 : Permettre la création de métropoles en fusionnant
conseil général et intercommunalité
Permettre la transformation d’une communauté d’agglomération ou
d’une communauté urbaine au poids prépondérant au sein de son département
en une collectivité territoriale de plein exercice se substituant au département,
les communes restantes pouvant être intégrées aux départements voisins avec
leur accord.

 

Principe n° 8 : Achever l’intercommunalité
Achever la carte des intercommunalités en 2010. En veillant à leur
cohérence spatiale, autoriser le représentant de l’État dans le département à
inclure au sein d’une intercommunalité à fiscalité propre, après consultation de
la commission départementale de coopération intercommunale, les
intercommunalité enclavés et les communes isolées.

 

Principe n° 9 : Supprimer les pays
Supprimer progressivement les pays, en prévoyant un transfert de leurs
activités aux intercommunalités.

 

Principe n° 10 : Permettre la création d’une collectivité unique
intercommunalité communes
Permettre la transformation d’une intercommunalité et de ses
communes membres en une collectivité unique, à l’instar de la formule Paris
Lyon Marseille.
Précisions : L’ensemble des conseillers pourront alors être élus au suffrage
universel direct. Chacun des conseils des communes regroupées conserve l’exercice de
compétences de proximité et dispose de ressources budgétaires.

 

En zone urbaine, les élections ont lieu au scrutin de liste.
En zone rurale, les élections ont lieu au scrutin uninominal.