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Collectivités territoriales

Rapport d'information fait au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "Faire confiance à l'intelligence territoriale"

Date de remise : Juin 2009
292 pages

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Après un rapport d'étape publié en mars dernier, la mission temporaire, créée en octobre 2008 pour réfléchir sur la réforme territoriale, a souhaité approfondir ses analyses sur la gouvernance, la clarification des compétences et les finances locales. Dans le présent rapport, elle présente 90 nouvelles propositions, complétant ses premières préconisations, autour de ces trois axes. Pour améliorer la gouvernance, la mission propose de créer par la loi 8 à 9 métropoles ayant un statut d'intercommunalité très intégrée, pouvant devenir des collectivités territoriales, sur décision des communes membres. Elle prévoit, en outre, la mise en place d'une nouvelle instance : le conseil régional des exécutifs, chargé de coordonner les politiques territoriales des différents niveaux. Au chapitre de la clarification des compétences, la mission a réaffirmé la vocation stratégique de la région, « chef de file » du développement économique, qui se verrait confier, outre la formation professionnelle et personnelle, la gestion des fonds européens et, à titre expérimental, la politique de l'emploi. Pour leur part, les départements sont confirmés dans leur rôle de garant des solidarités territoriales et sociales, et le bloc communal dans les fonctions de proximité, avec une augmentation progressive des compétences intercommunales. Enfin, sur le sujet des finances locales, la mission propose une remise à plat générale, en insistant sur la nécessité de conserver un impôt économique local et de renforcer la péréquation.



INTRODUCTION

 
CHAPITRE PRÉLIMINAIRE : LES ENSEIGNEMENTS DU DÉBAT PUBLIC DU 18 MARS AU SÉNAT SUR LA RÉORGANISATION TERRITORIALE
 

I. LE RENFORCEMENT DE L’INTERCOMMUNALITÉ
A. L’ACHÈVEMENT ET LA RATIONALISATION DE LA CARTE
INTERCOMMUNALE
B. LE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES INTERCOMMUNALITÉS
C. LE RENFORCEMENT DE LA DÉMOCRATIE LOCALE

II. LES VOCATIONS RESPECTIVES DES NIVEAUX ET LEUR ARTICULATION
A. L’ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES
1. La création d’un nombre restreint de métropoles
2. La promotion des regroupements volontaires de collectivités
3. La prise en compte des spécificités de l’Outre-mer
4. La poursuite de la réflexion sur le Grand Paris

B. LA QUESTION DU RAPPROCHEMENT INSTITUTIONNEL ENTRE CONSEILS
GÉNÉRAUX ET CONSEILS RÉGIONAUX

C. LA CLARIFICATION DE LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

III. LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE L’ETAT ET LES COLLECTIVITÉS
LOCALES

 
PREMIÈRE PARTIE : POUR UNE GOUVERNANCE TERRITORIALE RÉNOVÉE
 

I. PERMETTRE AUX GRANDES MÉTROPOLES DE PRENDRE TOUT LEUR
ESSOR
A. CONFÉRER UN STATUT LÉGISLATIF AUX AIRES MÉTROPOLITAINES
1. Définir le statut des métropoles
2. Déterminer territorialement les métropoles
3. Régler les principes de gouvernance des métropoles
4. Etablir les compétences des métropoles
5. Permettre l’institution d’une DGF territoriale
B. LA NÉCESSITÉ D’ASSURER L’AVENIR DE LA MÉTROPOLE PARISIENNE
1. Une métropole parisienne dépourvue de pilote et de stratégie globale
2. Un Grand Paris de l’urbanisme et des infrastructures initié par le Gouvernement
3. Une démarche de projets partenariale qui doit aboutir à une nouvelle gouvernance

II. CONFÉRER AUX INTERCOMMUNALITÉS LA PLACE QUI LEUR REVIENT
DANS LA GOUVERNANCE TERRITORIALE
A. L’ÉLECTION DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES PAR FLÉCHAGE
B. LA RATIONALISATION DES EXÉCUTIFS DES CONSEILS COMMUNAUTAIRES
C. LA SUPPRESSION DE CERTAINS SEUILS DISSUASIFS

III. GARANTIR UNE MEILLEURE COORDINATION DES POLITIQUES
TERRITORIALES
A. UNE SOLUTION DÉBATTUE AU SEIN DE LA MISSION : LA MISE EN PLACE
DE CONSEILLERS TERRITORIAUX
B. UNE INSTANCE DE COORDINATION SPÉCIFIQUE : LE CONSEIL RÉGIONAL
DES EXÉCUTIFS
1. Le constat : une coordination morcelée et inégalement assurée selon les territoires
2. La solution : un conseil régional des exécutifs, chargé de la coordination des
politiques territoriales
3. La création au niveau départemental d’une conférence départementale des exécutifs

IV. L’OUTRE-MER : LE CHOIX DE S’EN REMETTRE AUX CONCLUSIONS DE
LA MISSION DU SÉNAT SUR LES DROM
A. LES PREMIÈRES ORIENTATIONS DE LA MISSION : PRIVILÉGIER LE CHOIX
D’UNE COLLECTIVITÉ UNIQUE
B. UNE RÉFLEXION BOUSCULÉE PAR LES CONTRAINTES DE L’ACTUALITÉ

 
DEUXIÈME PARTIE : POUR UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES
 

I. LES PRINCIPES ET INSTRUMENTS D’UNE CLARIFICATION DES
COMPÉTENCES
A. CLARIFIER LA « VOCATION » SPÉCIFIQUE DE CHACUN DES NIVEAUX DE
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. Le « bloc communal » : l’échelon de la proximité
2. Le département : le niveau des solidarités sociales et territoriales
3. La région : l’échelon des missions stratégiques et de préparation de l’avenir
B. RENFORCER LA COORDINATION DES INTERVENTIONS
1. La réaffirmation d’une compétence d’initiative fondée sur l’intérêt territorial
2. L’institutionnalisation de la négociation territoriale au sein d’un conseil régional
des exécutifs aux prérogatives renforcées

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE MISSION CONCERNANT L’ÉVOLUTION
DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
A. ANIMER ET DÉVELOPPER DURABLEMENT LE TERRITOIRE
1. Mieux structurer le développement économique
2. Soutenir la dynamique d’aménagement du territoire
3. Des transports en quête d’intermodalité
4. Des infrastructures à la recherche de nouveaux moyens
5. Préserver le rôle d’acteurs du développement touristique des collectivités
territoriales
B. ASSURER LES SOLIDARITÉS SOCIALES
1. L’action sociale et médico-sociale
2. Les questions de santé
C. OFFRIR UN CADRE DE VIE AMÉLIORÉ
1. Environnement
2. Le logement et l’urbanisme
3. Eaux, assainissement et gestion des déchets
D. PROMOUVOIR LA FORMATION PERSONNELLE ET PROFESSIONNELLE ET
PRÉPARER L’AVENIR
1. Formation professionnelle et politique de l’emploi
2. Consolider l’action des collectivités territoriales dans le domaine de l’éducation
3. L’enseignement supérieur et la recherche : des enjeux clés pour l’attractivité et le
développement des territoires
4. La décentralisation culturelle : renforcer la coordination des interventions dans le
respect des initiatives locales et de la diversité des territoires
5. Le sport et la jeunesse : répondre à un besoin de lisibilité
E. TABLEAU RÉCAPITULATIF DES PROPOSITIONS CONCERNANT
L’ÉVOLUTION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

 
TROISIÈME PARTIE : POUR UNE REFONDATION DES FINANCES LOCALES
 

I. UN PRÉSUPPOSÉ : L’AUTONOMIE
A. LA DÉCENTRALISATION « À LA FRANÇAISE » S’EST CONSTRUITE SUR
L’AUTONOMIE FINANCIÈRE ET FISCALE DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES
B. LE RENDEZ-VOUS MANQUÉ DE LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE DE 2003
C. LE LIEN FISCAL EST UN FACTEUR DE RESPONSABILITÉ DÉMOCRATIQUE
ET ÉCONOMIQUE
D. L’AUTONOMIE FISCALE EST UN FACTEUR DE BONNE SANTÉ FINANCIÈRE
POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET UN FACTEUR POSITIF POUR
LES FINANCES PUBLIQUES
E. L’AUTONOMIE FISCALE, ENCADRÉE PAR LE LÉGISLATEUR, DOIT ÊTRE
COMPLÉTÉE PAR UNE PÉRÉQUATION AMÉLIORÉE

II. UNE RÈGLE GÉNÉRALE POUR L’ÉQUITÉ DES CONTRIBUTIONS ET
L’ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES : DISPOSER D’ASSIETTES
LARGES ET RÉGULIÈREMENT ACTUALISÉES
A. LA MODERNISATION DES VALEURS LOCATIVES CADASTRALES
B. L’IMPLICATION DES COLLECTIVITÉS DANS LES TRAVAUX RÉALISÉS PAR
L’ETAT SUR L’ASSIETTE FISCALE
C. LA LIMITATION DES DÉGRÈVEMENTS ET EXONÉRATIONS
1. Une prise en charge par l’Etat en constante progression
2. Une situation qui présente de nombreux inconvénients
3. Des pistes pour la limitation des dégrèvements et exonérations

III. LES PRINCIPES POUR UNE RÉORGANISATION RÉUSSIE DE LA
FISCALITÉ LOCALE
A. LA SPÉCIFICITÉ DES OUTRE-MER
B. ADAPTER L’IMPÔT ÉCONOMIQUE LOCAL À L’ENVIRONNEMENT
INTERNATIONAL
1. Affirmer le lien fiscal entre les entreprises et les collectivités territoriales
2. Dénaturée et amputée par de multiples réformes, la taxe professionnelle est
désormais pénalisante pour certains secteurs économiques
3. La scission de la taxe professionnelle en deux impôts : l’un assis sur le foncier,
l’autre sur la valeur ajoutée
4. Les bénéficiaires de ces deux nouveaux impôts économiques
5. D’autres pistes de travail pourraient être approfondies
C. RÉFLÉCHIR ÉGALEMENT, DANS UNE OPTIQUE D’ENSEMBLE, AUX AUTRES
TAXES LOCALES
D. L’ATTRIBUTION DE PARTS D’IMPÔTS NATIONAUX DOIT ÊTRE LIMITÉE,
DANS LA MESURE OÙ ELLE DIMINUE L’AUTONOMIE FISCALE

IV. LA PÉRÉQUATION : PASSER À L’ACTE
A. QUELLES RESSOURCES POUR LA PÉRÉQUATION ?
1. Améliorer l’attribution des concours de l’Etat aux collectivités territoriales : la
péréquation verticale
2. Généraliser et renforcer les deux dispositifs principaux de péréquation horizontale
B. AMÉLIORER LA RÉPARTITION DES RESSOURCES DE LA PÉRÉQUATION
1. Limiter le nombre de bénéficiaires de la péréquation
2. Généraliser l’utilisation d’indices synthétiques, qui sont plus justes et évitent les
effets de seuil
3. Créer un fonds national de péréquation

 


PROPOSITIONS DE LA MISSION

CONTRIBUTION DU GROUPE UMP AU RAPPORT DE LA MISSION

CONTRIBUTION DU GROUPE CRC AU RAPPORT DE LA MISSION

ANNEXE I - EXAMEN DU RAPPORT PAR LA MISSION
ANNEXE II - RAPPEL DES PRÉCONISATIONS DU RAPPORT D’ÉTAPE
ANNEXE III - LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES PAR LA MISSION
ANNEXE IV - COMPTE RENDU DES DÉPLACEMENTS EN TARN-ET-GARONNE
ET DANS LES HAUTES-PYRÉNÉES LES 18 ET 19 MAI 2009
ANNEXE V - 2ÈME PARTIE DES AUDITIONS DE LA MISSION