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La révision de la géographie prioritaire et la contractualisation de la politique de la ville - « Une conception rénovée de la politique de la ville : d'une logique de zonage à une logique de contractualisation »

Auteur(s) :

Editeur :

  • Premier ministre

Date de remise : Septembre 2009
83 pages

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Gérard Hamel, député d'Eure-et-Loir, Président de l'Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine et Pierre André, sénateur de l'Aisne, membre de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ZUS), ont été chargés par le Premier ministre de proposer une méthode opérationnelle de révision de la géographie des zones urbaines sensibles et des contrats urbains de cohésion sociale. A partir du diagnostic posé sur les différents périmètres d'intervention de la politique de la ville, les parlementaires préconisent de mettre fin au zonage des ZUS en identifiant des communes éligibles à la politique de la ville et au sein de celles-ci des territoires d'intervention contractualisés entre le préfet et le maire. Ils recommandent que la solidarité nationale s'exerce en priorité en faveur des communes les plus en difficultés, là où l'exercice des politiques de droit commun et de la solidarité locale ne suffit plus à répondre aux besoins locaux. Le rapport préconise d'élargir le champ actuel des contrats urbains de cohésion sociale, au service d'un véritable projet territorial. Il propose enfin une mise en oeuvre progressive de la réforme à compter de 2011, en maintenant notamment les périmètres actuels de rénovation urbaine et de zones franches urbaines jusqu'à leur terme.



AVANT-PROPOS

RESUME DU RAPPORT

INTRODUCTION

 
1. UNE GEOGRAPHIE PRIORITAIRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE QUI A MONTRE SES LIMITES
 

1.1. Une architecture complexe de la géographie prioritaire
1.1.1. Le périmètre actuel d’intervention de la politique de la ville résulte de la juxtaposition et de l’extension de
différents territoires d’intervention

1.1.2. L’empilement de ces différents zonages nuit à la lisibilité du cadre d’intervention de la politique de la ville

1.2. L’efficacité de l’intervention par zonage strict n’est pas établie
1.2.1. Des résultats qui ne sont pas à la hauteur des espérances
a- Les écarts ne se sont pas réduits, tout particulièrement dans le domaine majeur de l'emploi
b- L'efficacité encore trop incertaine des politiques conduites dans les zones prioritaires

1.2.2. Le recours quasi exclusif à des interventions strictement zonées explique en partie la faiblesse des résultats
a- L'intervention par zonage enferme les quartiers sur eux-mêmes plutôt que de contribuer à leur
meilleure insertion dans la ville
b- L'intervention par zonage a créé des effets de fixation contradictoires avec l'objectif de rattrapage de la
politique de la ville

1.2.3. L’intervention par zonage est défavorable à l’indispensable partenariat local
a- Les avantages associés aux zonages ZUS, ZRU et ZFU ne sont pas mis au service d'un projet de
territoire
b- Des modes d'intervention qui ne contribuent pas à la responsabilisation des partenaires locaux

 
2. POUR UNE GEOGRAPHIE RENOVEE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
 

2.1. Sortir de la logique de zonage strict réduite à l’échelle du quartier en supprimant les ZUS
2.1.1. Le territoire d’éligibilité à la politique de la ville doit désormais être la commune

2.1.2. Le territoire d’intervention de la politique de la ville ne doit pas se limiter au seul quartier

2.2. Le processus de repérage des communes éligibles
2.2.1. En préalable, il faut retenir les communes potentiellement éligibles à la politique de la ville

2.2.2. La sélection des communes prioritaires doit ensuite s’effectuer à partir d’indicateurs objectifs, fiables et
pertinents
a- Les principes devant guider le choix des indicateurs
b- Les indicateurs de difficultés socio-économiques et urbaines
c- La prise en compte de la capacité et de l'effort de solidarité locale dans la sélection des communes
d- Une approche permettant de comparer des communes homogènes
e- Le classement des communes selon leur degré de difficulté

2.2.3. La possibilité d’une intervention exceptionnelle de l’Etat

 
3. POUR UNE CONTRACTUALISATION RENFORCEE AU SERVICE D’UN PROJET DE TERRITOIRE
 

3.1. Un contrat unique et global traduisant l’engagement des partenaires
3.1.1. Un pilotage affirmé de la politique de la ville autour du pivot préfet-maire ou président d’EPCI
a- L'Etat, garant de l'intérêt général et de la solidarité nationale, définit les priorités de la politique de la
ville et fixe le cadre d'intervention
b- La commune, acteur légitime de proximité, est l'échelon pertinent de pilotage sans méconnaitre pour
autant le rôle croissant de l'intercommunalité

3.1.2. L’attachement au contrat unique et global inscrit dans la durée
a- Un attachement fort au principe de contractualisation
b- Un contrat unique et global bâti au service d'un projet de territoire
c- Un contrat d'une durée suffisante


3.2. Les modalités de mise en œuvre du contrat
3.2.1. La phase de préparation du contrat
a- Le diagnostic territorial préalable élargi à l'ensemble des partenaires
b- La négociation et la signature du contrat

3.2.2. Les modalités de financement du contrat
a- Les futurs contrats devront à terme porter sur l'ensemble des moyens de la politique de la ville
b- Assurer le cadrage global du financement
c- Moduler le niveau d'intervention de l'Etat en fonction de la situation locale

3.2.3. La nécessité d’une réelle évaluation des contrats et de l’impact de la politique de la ville
a- L'évaluation de la mise en œuvre des contrats au niveau local est indispensable
b- L'évaluation d'impact de la politique de la ville devra également être poursuivie


 
4. UNE MISE EN ŒUVRE PROGRESSIVE DE LA REFORME
 

4.1. Garantir la continuité des dispositifs et offrir la visibilité nécessaire aux acteurs
4.1.1. Garantir aux communes le maintien des dispositifs PNRU et ZFU jusqu'à leur terme tel qu'il est
actuellement fixé

4.1.2. Accompagner la réforme sur le plan juridique

4.2. Aller vers des dispositifs plus souples, responsabilisant davantage les acteurs
4.2.1. Organiser les dispositifs d’exonérations fiscales et sociales selon des périmètres de projet

4.2.2. La réforme de la géographie prioritaire devra être neutre pour les résidents en HLM et pour les bailleurs
sociaux

4.2.3. La réforme de la géographie prioritaire est une opportunité pour revoir en profondeur les mécanismes en
faveur des agents publics exerçant dans les quartiers sensibles.

4.2.4. Toutes les conséquences de la réforme proposée dans le présent rapport devront être tirées sur la DSU-CS
et la DDU

 

CONCLUSION

LETTRES DE MISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNEES, RENCONTREES OU AYANT FAIT PARVENIR UNE CONTRIBUTION

ANNEXE 1 : ETAT RECAPITULATIF DES PRECONISATIONS DU RAPPORT
ANNEXE 2 : LES ZONAGES SUCCESSIFS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
ANNEXE 3 : PANORAMA DES PRINCIPAUX DISPOSITIFS ASSOCIES AUX DIFFERENTS PERIMETRES
D’INTERVENTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

GLOSSAIRE








Résumé du rapport

La politique de la ville vise à réduire les écarts entre les quartiers en difficulté et la ville. Dans
sa mise en œuvre, elle se distingue par le caractère transversal, partenarial et territorialisé de son
intervention, dans le cadre d’une géographie prioritaire.

L’actuelle géographie prioritaire a montré ses limites.

Reposant essentiellement sur une logique de zonage, la politique de la ville est mise en œuvre
dans des territoires d’intervention prioritaires (ZUS, CUCS, quartiers ANRU…) qui se sont étendus et
juxtaposés sans cohérence. A ces différents périmètres, et dans une même logique d’empilement, sont
venus se greffer de nombreux dispositifs dérogatoires (exonérations fiscales et sociales, dérogations
aux règles d’urbanisme, incitations à destination des agents publics, mesures d’accompagnement
social…).

Aujourd’hui, force est de constater que cette action par zonage n’a pas fait la preuve de son
efficacité. Malgré la multiplication des actions conduites dans les territoires prioritaires, les écarts avec
le reste de la ville ne se sont pas véritablement réduits, notamment dans le domaine clé de l’emploi.

Au contraire, en confinant l’action publique aux quartiers, le zonage trop strict produit des effets
pervers et prive les partenaires locaux de capacités plus grandes pour mener des actions plus globales à l’échelle de la ville.

Appliqué de manière uniforme sans impliquer suffisamment les acteurs locaux, le zonage est en
outre défavorable à la mobilisation des acteurs locaux et notamment à leurs politiques de droit
commun insuffisamment territorialisées.

La géographie de la politique de la ville doit donc être rénovée.

A partir de ces constats, la mission préconise de sortir de cette logique de zonage trop strict.
Pour cela, elle recommande de mettre fin au zonage rigide des ZUS dans la triple perspective :
- de renforcer le partenariat entre l’Etat et les villes en exigeant désormais que toutes les
interventions de la politique de la ville soient intégrées au contrat ;

- de simplifier la politique de la ville en mettant fin à la juxtaposition d’une géographie
administrative zonée, qui serait supprimée, et d’une géographie contractuelle, désormais
déterminée en concertation entre l’Etat et la ville ;

- d’améliorer l’efficacité des actions en soutenant une logique de projet local dans laquelle
l’Etat concentrerait ses moyens sur les villes dont les ressources sont insuffisantes pour faire
face à leurs difficultés.

Au plan de la méthode, les territoires éligibles à la politique de la ville doivent faire l’objet
d’une remise à jour par l’Etat selon une méthode objective et transparente dans laquelle les communes
les plus défavorisés seront soutenues en priorité.

Pour cela, la mission préconise de définir l’éligibilité à la politique de la ville au niveau de la
commune et non plus du quartier. Cette approche permettra d’intervenir en priorité dans les communes
qui concentrent le plus de difficultés et qui ont le moins de moyens à leur disposition.

La sélection des communes prioritaires reposerait sur des critères permettant une appréhension
complète des difficultés dans la commune. Pour cela, la combinaison des critères suivants est
préconisée : le taux de chômage, la part des jeunes sans qualification professionnelle, la part de HLM,
la part des bénéficiaires de minima sociaux et la part des bénéficiaires d’allocations logement.

Surtout, la solidarité nationale devra désormais s’exercer en priorité en faveur des communes
les plus en difficultés là où l’exercice des politiques de droit commun et de la solidarité locale ne suffit
plus à répondre aux besoins locaux. A cette fin, le potentiel financier des communes doit également être pris en compte pour arrêter la liste des territoires prioritaires et pour proportionner le niveau
d’intervention de l’Etat.

Les territoires d’intervention seraient fixés dans le contrat entre l’Etat et les villes retenues
pour bénéficier de la politique de la ville. Les acteurs locaux disposeraient de davantage de marges de
manœuvre pour définir leur périmètre d’intervention en fonction du diagnostic territorial et du type de
mesures mises en œuvre.

L’Etat garderait enfin la capacité d’intervenir de manière renforcée dans les cas où une
collectivité serait confrontée à des difficultés exceptionnelles hors de proportion avec sa capacité d’action.

Pour une contractualisation renforcée au service d’un projet territorial.

L’approfondissement de la démarche contractuelle s’inscrit dans cette même démarche de
responsabilisation des acteurs locaux et d’activation des dépenses de la politique de la ville.

Le maire (ou le président de l’EPCI) et le préfet devront constituer les pivots du pilotage
stratégique et opérationnel de proximité, bâti autour d’un projet de territoire intégré auquel les autres
collectivités territoriales seront invitées à se joindre.

Sur la base d’un diagnostic local partagé, le contrat précisera les territoires et les publics qui
feront l’objet d’une action soutenue, en cohérence avec les priorités nationales de l’Etat. Il s’agira
désormais de faire primer le projet sur le découpage administratif, celui-ci devant, désormais, se
déduire de celui-là.

En ce sens, il conviendrait :
- d’élargir le champ contractuel : la définition des territoires infra-communaux et des publics
prioritaires, la mise en place des dispositifs actuellement liés au ZUS (exonérations fiscales et
sociales notamment) et les outils tels que les contrats locaux de sécurité et de prévention de la
délinquance (CLSPD) devraient être intégrés au contrat qui deviendrait véritablement global ;

- d’inscrire le partenariat dans la durée : pour laisser le temps nécessaire à l’action, il serait
souhaitable que la durée des contrats soit alignée sur celle des mandats municipaux (six ans) ;

- « d’activer » les interventions de la politique de la ville : dans le terme prévu, le contrat,
placera ses acteurs dans une logique de responsabilité. A cette fin, les pratiques d’évaluation
devront être développées et les conséquences tirées (mise en place d’un mécanisme de
dégagement d’office des crédits par exemple).

L’action des acteurs inscrite dans le contrat devra résolument placer les collectivités concernées
sur une trajectoire de retour au droit commun.

Une mise en œuvre progressive de la réforme.

Pour réussir, la réforme proposée devra faire l’objet d’une mise en œuvre progressive.

Tout particulièrement, le gouvernement doit garantir que les dispositifs actuels de rénovation
urbaine et de zones franches urbaines puissent déployer leurs effets jusqu’au terme et dans les
conditions tels qu’ils sont actuellement fixés.

La suppression des ZUS devra faire l’objet d’un accompagnement adapté pour garantir la
visibilité budgétaire aux acteurs et permettre d’anticiper les évolutions à venir. Les territoires devraient
faire l’objet d’un accompagnement avec une évolution progressive des actions spécifiques dont ils
bénéficient actuellement.

Conformément aux orientations de simplification et de responsabilisation des acteurs, les
nombreux dispositifs actuellement attachés au ZUS devront évoluer vers des mécanismes contractuels
plus souples (en faveur des entreprises, des bailleurs sociaux, des agents publics).

La réforme a vocation à prendre effet à compter de 2011, à l’échéance des contrats urbains de
cohésion sociale.