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Enquête sur les conditions de la qualité des services d'aide à domicile pour les personnes âgées

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des affaires sociales

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Date de remise : Octobre 2009
145 pages

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Ce rapport a pour sujet la qualité dans l'activité d'assistance à domicile des personnes âgées « qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile », hors actes de soins relevant d'actes médicaux : aide au titre des actes essentiels de la vie courante, aide ménagère, accompagnement dans les activités de la vie sociale et relationnelle. Les rapporteurs rappellent les diverses législations et réglementations, l'application des directives européennes en matière d'activité économique et de services, le développement quantitatif des emplois. Ils constatent la difficulté du contrôle et de l'évaluation (contrôles et audits faits sur pièce et jamais sur place auprès du bénéficiaire, peu de pouvoirs du Conseil général sur les opérateurs, malgré sa gestion de l'allocation personnalisée d'autonomie, salariat de gré à gré pour des questions de coût, implication de nombreux services de l'Etat, sans coordination réelle...). Le rapport fait un ensemble de propositions destinées à limiter les normes et les exigences nationales, à en contrôler l'application pour réduire les risques de non qualité, et à promouvoir la qualité au niveau de la proximité. Il s'appuie sur les observations faites lors de visites dans les Hauts-de-Seine, les Pyrénées-Orientales et l'Ain.



Synthèse

 
ENQUETE SUR LE CONTROLE DE LA QUALITE DE SERVICE DES OPERATEURS DE L’AIDE A DOMICILE
 

1. UNE DEMARCHE QUALITE DIFFICILE A DEVELOPPER
1.1. Les situations de vie des personnes âgées dépendantes, un défi à la qualité de l’aide
1.2. Une solvabilité faible au regard du coût de l’aide à domicile

2. UNE ABONDANCE DE TEXTES SUR LA QUALITE
2.1. La qualité, exigence essentielle pour l’autorisation et l’agrément qualité
2.1.1. Dès l’ouverture
2.1.2. Pour le renouvellement
2.1.3. Absence de qualité et retrait de l’autorisation ou de l’agrément
2.2. Une démarche encouragée financièrement par les pouvoirs publics
2.3. La prolifération des certifications et de l’octroi de labels
2.3.1. L’octroi de labels
2.3.2. La certification

3. UNE APPROCHE CONCRETE PEU CONVAINCANTE
3.1. Une approche trop exclusivement procédurale
3.2. Des procédures et des dispositifs d'évaluation redondants et coûteux
3.3. Un cadre administratif et conventionnel peu cohérent, obstacle à la qualité
3.3.1. Un fouillis législatif
3.3.2. Un cadre conventionnel inabouti
3.4. Une législation fiscale indifférente à la qualité
3.5. APA : des obstacles réels à une amélioration de la qualité
3.5.1. Les limites de la grille AGGIR
3.5.2. L’APA, une prestation en nature pas toujours bien utilisée

4. UNE DEFICIENCE DU CONTROLE
4.1. Des pouvoirs de contrôle importants pour les services de l’Etat
4.1.1. Les divers contrôles applicables aux opérateurs de services à la personne
4.1.2. L’autorité qui délivre l’agrément a compétence pour recevoir les bilans et retirer
l’agrément
4.1.3. La compétence des DDASS en matière de protection de la sécurité, de la santé et
du bien être physique et moral des personnes
4.1.4. Les autorités chargées de la protection des consommateurs
4.1.5. Compétence de l’inspection du travail : les entreprises prestataires
4.2. Un contrôle au nom de l’Etat discordant
4.2.1. Une absence de directive interministérielle
4.2.2. Des tentatives de rapprochement des services au niveau départemental
4.2.3. Un contrôle conjoint au nom de la loi, indispensable
4.3. Un contrôle entravé par le lieu d’exercice des intervenants
4.3.1. Le domicile des personnes n’est pas accessible aux autorités de contrôle
4.3.2. La responsabilité finale des opérateurs
4.3.3. Un mode mandataire rénové ?
4.4. Conseil général, des pouvoirs réels de suivi de la qualité des opérateurs
4.4.1. Des textes trop peu explicites pour mettre fin aux interventions de mauvaise qualité
4.4.2. Une implication des services du Conseil général dans l’établissement et le suivi des
plans d’aide

5. COMMENT AMELIORER LA QUALITE DES INTERVENTIONS DES SERVICES A DOMICILE POUR
PERSONNES AGEES ?
5.1. Clarifier et simplifier la réglementation
5.1.1. Un seul régime pour l’exercice de l’aide à domicile
5.1.2. Un tarif de responsabilité et une liberté contractuelle
5.1.3. Protéger les personnes âgées des risques de captation de leurs biens
5.1.4. Aménager les conditions de calcul de l’APA pour en améliorer la qualité
5.2. Renforcer les contrôles à tous les niveaux
5.2.1. Eviter la prolifération des évaluations et certifications diverses et variées
5.2.2. Faire exercer pleinement leurs compétences de contrôle et de recours par les
services de l’Etat
5.2.3. Articuler le contrôle des services de l’Etat en appui aux services du Conseil général
5.2.4. Mettre en place un contrôle de l’effectivité de l’allocation personnalisée
d’autonomie, du côté des usagers et des opérateurs
5.3. Promouvoir l’amélioration de la qualité par des mesures concrètes et adaptées aux
territoires
5.3.1. Responsabiliser pleinement les conseils généraux sur l’enjeu « qualité de service »
5.3.2. Favoriser une dynamique locale de qualité au niveau des bassins de vie
5.3.3. Créer un comité d’usagers des services à domicile

CONCLUSION

PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

BIBLIOGRAPHIE

OBSERVATIONS DE LA CNSA

OBSERVATIONS DE LA DGAS

REPONSES DE LA MISSION AUX OBSERVATIONS DE LA CNSA FORMULEES DANS
LE CADRE DE LA PROCEDURE CONTRADICTOIRE

REPONSES DE LA MISSION AUX OBSERVATIONS DE LA DGAS FORMULEES DANS
LE CADRE DE LA PROCEDURE CONTRADICTOIRE

 
ANNEXE 1 : LEGISLATION ET REGLEMENTATION
 

1. AIDE AU MAINTIEN A DOMICILE PAR L’EMPLOI DE SERVICES A LA PERSONNE : UN FOUILLIS
LEGISLATIF
1.1. Un empilement de législations
1.1.1. De la loi de 75 à la loi de 2002 : une extension du domaine de l’autorisation
1.1.2. Le financement de l’aide à domicile ressortit de différentes institutions
1.1.3. La loi de décentralisation de 2004 a confié aux départements une mission générale
de coordination de la politique menée en faveur des personnes âgées, dépendantes ou
relevant de l’aide sociale
1.1.4. Le Code du travail privilégie le développement des services à la personne
1.2. Les recoupements entre législations sont importants et leur mise en cohérence succincte
voire déficiente
1.2.1. L’institution d’un droit d’option entre les deux régimes, autorisation et agrément
qualité pour le même type de service
1.2.2. Le parallélisme ou l’égalité entre les deux régimes n’est cependant pas totale
1.2.3. Services autorisés : tarif opposable
1.2.4. Services agréés : un prix contractuel librement établi
1.2.5. La concurrence entre mode d’intervention autorisation et mode d’intervention
agrément qualité n’est pas simple à concevoir
1.3. La solvabilisation par l’APA ne devrait pas différer selon le statut de l’organisme
1.3.1. Degré de dépendance, niveau de ressources des personnes déterminent le niveau
maximum d’allocation personnalisée d’autonomie
1.3.2. La valorisation du plan d’aide s’entend de l’affectation de cette enveloppe en types
et régimes d’interventions
1.3.3. Les règles ne prennent pas en compte la pression de la réalité
1.3.4. Ce n’est que par voie de circulaires que l’Etat a fixé les règles applicables par les
Conseils généraux pour le remboursement des interventions à domicile
1.3.5. Economie administrée ou libre concurrence, il faut choisir
1.3.6. La mission a rencontré lors de ses trois déplacement des modes opératoires très
différents

2. L’APPLICATION AU SECTEUR D’AIDE A LA PERSONNE DES DIRECTIVES EUROPEENNES EN
MATIERE D’ACTIVITE ECONOMIQUE ET DE SERVICES
2.1. L’activité de service à la personne est une activité économique de service, au sens de la
législation européenne
2.1.1. Une activité économique et de service
2.1.2. Des règles qui peuvent être appliquées avec mesure
2.1.3. Les décisions des organismes publics sont attaquables devant les juridictions
administratives
2.2. Une diversité de solutions possibles pour clarifier la situation

3. L’AMELIORATION DE LA QUALITE DU SERVICE A LA PERSONNE EST-ELLE COMPATIBLE AVEC
LE DEVELOPPEMENT QUANTITATIF DES EMPLOIS ?
3.1. Logique de marché et logique d’économie administrée peuvent s’opposer
3.2. Des positions idéologiques recoupent un âpre lutte pour des segments de marché
3.3. Les départements ont-ils besoin de réguler la dépense d’APA par le rationnement de
l’offre ?

 
ANNEXE 2 : QUALITE DES SERVICES D’AIDE A DOMICILE DES PERSONNES AGEES
 

1. DANS LES TEXTES, LA QUALITE EST DESORMAIS UNE CONDITION D’OUVERTURE ET DE
FONCTIONNEMENT DES SERVICE
1.1. L’ouverture et le renouvellement
1.1.1. L’agrément qualité
1.1.2. L’autorisation
1.2. Retrait de l’agrément et de l’autorisation

2. LA QUALITE : UNE DEMARCHE ENCOURAGEE PAR DIVERS DISPOSITIFS PUBLICS

3. CERTAINS GROUPEMENTS SE LANCENT DANS LA LABELLISATION

4. LA CERTIFICATION NE CONCERNE QU'UNE INFIME MINORITE PARMI LES ORGANISMES AGREES
QUALITE
4.1. QUALICERT
4.2. AFNOR
4.3. Le coût des certifications

5. DES PROCEDURES D’EVALUATION ET D’AUDIT ONT ETE MISES AU POINT
5.1. Pour les services autorisés
5.2. Pour les services agrés
5.3. Pour les services certifiés

6. LE CONTROLE DES ORGANISMES : UNE PRATIQUE PEU REPANDUE

7. LE RECOURS : UNE POSSIBILITE MECONNUE
7.1. Le fonctionnement général du CESU
7.2. Le Chèque Emploi Service Universel (CESU) a pris la place du Chèque Emploi Service,
lui-même conçu sur le modèle du Chèque Restaurant ou Chèque vacances
7.3. Que peut-on rémunérer avec le CESU ?
7.4. Comment se fait le contrôle ?
7.5. 3 systèmes d’échange du CESU
7.5.1. Avantages et inconvénients du système de CESU social
7.5.2. Le CESU améliore t il ou non la qualité ?
7.6. Le système du CESU social est-il généralisable à l’ensemble des départements et
financeurs de prestations sociales ?
7.6.1. Le CESU RH

 
ANNEXE 3 : DEPARTEMENTS VISITES PAR LA MISSION
 

HAUTS DE SEINE
1. DONNEES DE BASE
2. COUVERTURE DES BESOINS
3. CONTROLE


4. TARIFICATION ET APA
4.1. Etablissement du plan
4.2. Suivi
5. PLAINTES
6. INFORMATIONS DIVERSES FOURNIES PAR LES ORGANISMES RENCONTRES
7. POSITION DU CODERPA, DU CLIC ET DE L'ASSOCIATION FRANCE ALZHEIMER

PYRENEES ORIENTALES
1. LE FONCTIONNEMENT DU SYSTEME DANS LES PO
1.1. Contexte
1.2. Comment est organisé l’aide à domicile dans les PO ?
1.3. La tarification
1.4. Le contrôle de la réalité du plan d’aide et de la qualité sur place
1.5. Les contrôles des opérateurs par les services de l’Etat
1.6. Le Conseil général a développé ce qu’il appelle une démarche d’octroi d’un label
1.7. Les différents types de contrôle ne sont pas menés de manière cohérente et ne sont pas
complémentaires

L’AIN
1. DONNEES DE BASE
2. COUVERTURE DES BESOINS
3. DEPENDANCE, APA ET TARIFICATION DU CONSEIL GENERAL
4. ETAT ET CONTROLE
5. APPRECIATIONS DES OPERATEURS ET USAGERS POUR L’AMELIORATION DE LA QUALITE DE
SERVICE
6. PLAINTES