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Le transfert aux régions du transport express régional (TER) : un bilan mitigé et des évolutions à poursuivre

Auteur(s) :

    • FRANCE. Cour des comptes

Editeur :

  • La Documentation française

Date de remise : Novembre 2009
150 pages

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Les transports régionaux de voyageurs, désignés par le terme « TER » (Transport Express Régional) sont constitués par les services ferroviaires régionaux mais aussi par les services routiers effectués en substitution des services ferroviaires. Ils ont connu une importante progression au cours des dix dernières années. En 2007, ils représentaient plus de 14 % de l'ensemble du transport ferroviaire en France, soit 11,6 milliards de voyageurs.km2, et 16,8% du chiffre d'affaires de la SNCF qui est l'exploitant unique de ces transports, dans le cadre de conventions signées avec chacune des régions. L'article 124 de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a prévu un transfert aux régions de la compétence d'autorité organisatrice de ces transports, transfert devenu effectif le 1er janvier 2002. Le rapport s'attache à établir un bilan de ces transferts du point de vue de l'utilisation des TER, de leur financement ainsi que de l'environnement. Il replace enfin l'ensemble dans la perspective d'une ouverture à la concurrence.



Introduction générale

 
Chapitre I - Les effets bénéfiques pour les usagers du transfert des TER aux régions
 

I - Les évolutions du cadre juridique
A – Les textes fondateurs
B - Des conventions conclues région par région
avec la SNCF

II - Les effets de la réforme pour les usagers
A - Un trafic en forte augmentation mais
de faibles taux moyens d’occupation des trains
B – Les facteurs de croissance du trafic
C - Des politiques tarifaires inventives
en faveur des usagers
D - Une plus grande attention portée à la qualité de service

 
Chapitre II - Un important effort financier, principalement à la charge du contribuable
 

I - L’insuffisante connaissance des coûts des TER
A - Les lacunes de la comptabilité analytique
de la SNCF
B - L’incertitude sur le montant des coûts
complets

II - Une contribution financière limitée des usagers

III – Un effort financier important à la charge de
chacun des acteurs
A - Un bilan ambigu pour la SNCF
B - Des péages inférieurs aux coûts pour RFF
C - Un transfert de compétences coûteux
pour l’Etat
D - Une charge croissante pour les régions

 
Chapitre III - Une amélioration souhaitable des conditions de l’exploitation
 

I - Le bilan écologique peu satisfaisant de
l’exploitation des TER
A - L’impact des TER sur l’environnement pour
les lignes peu fréquentées
B - La nécessaire contribution de la SNCF au
développement d’une offre plus écologique

II - Les moyens d’une exploitation plus rationnelle
A – Le cas des lignes les moins fréquentées
B – Un préalable : le développement d’outils
d’aide à la décision par la SNCF

III - La prise en charge financière des infrastructures
A - L’implication croissante des régions
B - La rationalisation souhaitable de
l’investissement des régions

IV – La perspective de l’ouverture à la concurrence
A - Les hésitations liées au contexte juridique
B - Les questions techniques en suspens
C- Les enseignements des expériences
européennes

 


Conclusion générale

Annexes

Définitions et unités

Abréviations

Les enseignements pour la France des expériences
d’ouverture à la concurrence en Europe

Analyse détaillée par pays

Réponse du Président de la Société nationale des
chemins de fer français (SNCF)
Réponse du Président de Réseau Ferré de France (RFF)
Réponse du Président de la région Alsace
Réponse du Président de la région Midi-Pyrénées
Réponse du Président de la région Picardie
Réponse du Président de la région Rhône-Alpes







Les enseignements pour la France des expériences
d’ouverture à la concurrence en Europe (39)



Grande-Bretagne

Même si elle a procédé par tâtonnements successifs, la Grande-Bretagne est clairement l’inspiratrice du système européen de gestion des
chemins de fer. Le point fort de cette organisation est l’existence de trois
responsabilités distinctes :

- le gestionnaire d’infrastructures qui est responsable de la
construction, de la régénération du réseau ferré et des gares ;
- les opérateurs ferroviaires qui gèrent les trains qui circulent sur le
réseau ferré ;
- l’autorité de régulation qui vérifie l’égalité des conditions de
concurrence entre les opérateurs ferroviaires et veille à la
sécurité.

En Grande-Bretagne, le système a été mis au point très
difficilement car il a fallu corriger trois erreurs initiales : l’idée de
l’équilibrage par les seules recettes commerciales des dépenses du
gestionnaire d’infrastructures qui rendait possible sa privatisation ; l’idée
corrélative d’un désengagement budgétaire de l’Etat des travaux
d’entretien et de régénération des voies ; l’idée d’une abstention
stratégique de l’Etat au profit d’une autorité de régulation autonome.
L’Etat s’est lourdement réengagé dans la définition des objectifs du
système ferroviaire et le financement de l’entretien et de la régénération ;
il a renationalisé le gestionnaire d’infrastructures et cantonné une unique
autorité de régulation dans la surveillance de la concurrence, notamment
en matière tarifaire, et de la sécurité. Ainsi amendé, un tel système
pourrait contribuer à inspirer l’amélioration du système français.

Il reste toutefois une différence importante entre la Grande-Bretagne d’une part, l’Allemagne, la Suède, les Pays-Bas, l’Italie et
prochainement la France d’autre part : dans ces cinq pays, c’est l’autorité régionale qui organise ou a vocation à organiser la mise en concurrence
des opérateurs intéressés par une concession déterminée ; à l’inverse,
l’organisation britannique demeure centralisée ; c’est l’Etat (Department
for Transport) qui, depuis 2005, procède aux appels d’offres et accorde
les concessions après avis des autorités régionales.

Allemagne

L’un des premiers enseignements de l’expérience allemande par
rapport à l’expérience anglaise est qu’il s’avère possible d’introduire de la
concurrence dans un système ferroviaire sans démanteler l’opérateur
historique comme les initiateurs de la réforme britannique l’ont fait.

La comparaison des coûts des TER entre la France et l’Allemagne
montre que le coût de production moyen d’un TER en France est de
16,8 €/trains.km contre environ 11 €/trains.km en Allemagne (données
2005, péage compris, fournies par la DGTPE). La compensation
financière (coût pour les finances publiques) était de 12,5 €/trains.km en
France contre 7,2 €/trains.km dans certains Länder.

La comparaison avec l’exemple allemand permet en outre de
mettre en lumière :

- le cadencement de l’intégralité de l’offre, permettant un saut de
remplissage à offre constante ;
- la réduction des coûts de distribution, grâce à la télébillettique, à la présence de distributeurs dans les trains et de dépôts dans des
commerces et à la réduction du nombre de points de vente directe ;
- la mise en place d’une tarification intégrée et multimodale,
permettant et facilitant l’usage consécutif des transports régionaux et
urbains (train et métro) ;
- des prix plus élevés (avec des abonnements jusqu’à 2 fois plus
chers en Allemagne).

Italie

Même si le transport ferroviaire régional italien semble encore très
imparfait en raison en premier lieu d’une insuffisance de financement et
subsidiairement du maintien provisoire du monopole de fait de Trenitalia,
quelques-unes des solutions adoptées pourraient inspirer des réformesà mettre en œuvre en France :

- l’existence d’une conférence permanente entre l’Etat et les
régions pour coordonner en matière ferroviaire les
programmations régionales avec la programmation de l’Etat ;
- l’introduction dès 1997 du recours obligatoire à la concurrence
pour le choix de l’entreprise délégataire du service de transport
ferroviaire régional ;
- l’acceptation d’une période de transition avant de rendre
obligatoire cette mise en concurrence dans l’ensemble des
régions ;
- la fixation par la loi d’un niveau minimum de prise en charge du
coût du transport régional par l’usager.

Espagne

L’exemple espagnol est caractérisé par la coexistence de nombreux
réseaux ferroviaires, même si le principal réseau, la RENFE, applique
depuis 2005 la norme européenne de séparation du gestionnaire
d’infrastructures et de l’opérateur. Ce système paraît générer une certaine
confusion et les taux de croissance du transport ferroviaire régional sont
apparemment modestes.

Par analogie, il pourrait être envisagé de régionaliser en France les
infrastructures ferroviaires supportant un faible trafic (UIC 7 à 9) par une
transposition au secteur ferroviaire de la solution retenue en 2004 pour le
secteur des routes nationales d’intérêt local, celle d’une décentralisation
totale. Le rapport Haenel propose d’écarter cette solution qui pourrait être à l’origine d’une « balkanisation » du réseau régional français posant de
tels problèmes de coordination qu’elle freinerait le développement des
TER périurbains et intercités sans garantir pour autant l’obtention d’une
fermeture rapide des lignes accueillant moins de 10 trains par jour ou
d’une modification de leur mode d’exploitation. Les juridictions
financières considèrent qu’il est donc souhaitable de ne pas adopter pour
les TER le choix opéré pour les routes nationales d’intérêt local.

Mais par ailleurs, l’exemple espagnol montre qu’il est possible
d'améliorer les transports en zone urbaine en abaissant les barrières
administratives entre la partie périurbaine des transports régionaux et les
transports urbains.


(39) La Cour a eu accès principalement à trois sources pour procéder à des
comparaisons internationales sur l’organisation et le coût des transports régionaux de
voyageurs. Certaines données ont été collectées par la SNCF elle-même. Par ailleurs,
la DGTPE a procédé en avril 2008 à une « Analyse comparative internationale sur
l’économie du transport ferroviaire régional au sein de l’Union européenne » à partir
de contributions demandées aux missions économiques placées auprès des
ambassades de France en Allemagne, en Espagne, en Italie, aux Pays-Bas, au
Royaume-Uni et en Suède. Enfin, le National Audit Office a publié en octobre 2008
un rapport sur le système ferroviaire britannique fondé sur l’analyse des
renouvellements de huit concessions intervenues en 2006 et 2007.