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Travail, droit du travail

L'accès à l'emploi des jeunes des quartiers prioritaires de la politique de la ville

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des affaires sociales

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Date de remise : Octobre 2010
177 pages

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La mission d'évaluation des conditions de l'accès à l'emploi des jeunes des quartiers prioritaires de la politique de la ville a été réalisée dans le cadre du programme annuel de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) pour 2009. L'insertion professionnelle des jeunes des quartiers de la politique de la ville relève de la double responsabilité de l'Etat au titre des politiques de l'emploi et de la ville. Ce champ d'action recouvre un large éventail de politiques connexes, conduites par l'Etat ou décentralisées, auxquelles participent de nombreux acteurs. La mission IGAS a centré ses investigations sur les politiques de l'emploi mises en oeuvre au bénéfice des jeunes sortis du système scolaire et engagés dans la vie active. La mission a examiné la manière dont sont accompagnés vers et dans l'emploi les jeunes de moins de 26 ans résidant dans les zones urbaines sensibles (ZUS), notamment dans les 215 quartiers prioritaires du Plan « Espoir banlieues » lancé en 2008.



SYNTHESE

INTRODUCTION

 
1. LES JEUNES DES QUARTIERS PRIORITAIRES RESTENT CONTRONTES A UN CHOMAGE TRES ELEVE, PRINCIPALEMENT LIE A LEUR SOUS-QUALIFICATION
 

1.1. Les objectifs d’amélioration de la situation des ZUS n’ont pas été atteints en ce qui
concerne l’emploi des jeunes
1.1.1. Le nombre des demandeurs d’emploi a davantage diminué dans les quartiers que
sur le plan national
1.1.2. L’écart des taux de chômage des jeunes s’est accru entre les ZUS et les autres
quartiers urbains

1.2. Les difficultés d’accès à l’emploi des jeunes dans les ZUS tiennent à un manque de
qualification et à des phénomènes de discrimination
1.2.1. Les niveaux de qualification des jeunes sont nettement plus faibles en ZUS que
dans les autres quartiers urbains
1.2.2. Les jeunes des ZUS rencontrent aussi des phénomènes de discrimination à leur
résidence dans les quartiers et à leur l’origine
1.3. La situation des quartiers prioritaires qui demeure hétérogène est le plus souvent liée au
contexte économique local et à la taille de l’agglomération

 
2. LA FAIBLESSE DE L’ACCOMPAGNEMENT DES JEUNES DES QUARTIERS APPELLE UNE MEILLEURE ARTICULATION DES OPERATEURS
 

2.1. L’offre de service aux jeunes des ZUS est fortement marquée par les différences
structurelles entre Pôle Emploi et les missions locales
2.1.1. Pôle Emploi et les missions locales sont les principaux opérateurs du service public
de l’emploi en charge du public jeune
2.1.2. Pôle Emploi déploie une offre de services standardisée dans le cadre d’une
organisation verticale et d’une culture industrielle
2.1.3. Le réseau des missions locales développe une approche globale des jeunes, tournée
vers l’accès à l’emploi

2.2. Pôle Emploi, à la suite de l’ANPE, recourt à la co-traitance auprès des missions locales
sur des bases ambiguës qui nécessitent une clarification
2.2.1. La co-traitance prend la forme d’une délégation de suivi d’un nombre croissant de
jeunes aux missions locales, dotée d’un faible financement
2.2.2. Le financement de la co-traitance est en contradiction avec le niveau théorique
d’accompagnement renforcé qui justifie le dispositif

2.3. La mobilisation récente des missions locales sur l’intermédiation rend indispensable une
répartition des responsabilités avec Pôle Emploi, sous l’égide de l’Etat
2.3.1. L’Etat incite fortement les missions locales à investir le champ de l’intermédiation
et fixe depuis 2009 des objectifs de prescription des contrats aidés
2.3.2. La mobilisation des missions locales se heurte à deux freins : le défaut
d’articulation avec Pôle Emploi et le registre du seul pilotage par les mesures

2.4. Les faiblesses propres aux missions locales appellent une réforme ambitieuse
2.4.1. Le réseau des missions locales n’a pas évolué dans son organisation et sa
gouvernance, malgré un rôle accru confié par l’Etat
2.4.2. Les missions locales sont hétérogènes en termes de couverture territoriale,
d’activité et de moyens
2.4.3. Le traitement des dysfonctionnements de certaines missions locales nécessite une
démarche d’audit régulière, en lien étroit avec les régions
2.4.4. Des scénarios de réforme de la gouvernance des missions locales qui appellent une
réforme d’ampleur et de niveau législatif

 
3. LA CAPACITE A ASSURER UN ACCOMPAGNEMENT INTENSIF ET L’AMELIORATION DE L’ACCES A LA QUALIFICATION CONSTITUENT DEUX ENJEUX DE PROGRES POUR L’INSERTION DES JEUNES
 

3.1. Les premiers enseignements du contrat d’autonomie peuvent inspirer le renforcement de
l’offre des missions locales pour les jeunes des ZUS
3.1.1. Le contrat d’autonomie est une expérimentation d’accompagnement intensif vers
l’emploi, confiée par l’Etat à des prestataires ad hoc
3.1.2. Le déploiement du contrat d’autonomie fait apparaître la diversité des modes
d’organisation et la place prépondérante du service public de l’emploi dans le recrutement
des jeunes
3.1.3. Le contrat d’autonomie, dont la généralisation est difficilement envisageable, peut
en revanche contribuer à faire évoluer l’offre de service des missions locales

3.2. Les jeunes des ZUS, faiblement qualifiés connaissent de grandes difficultés d’accès à la
formation et l’alternance
3.2.1. Les jeunes accèdent moins à l’offre de formation des conseils régionaux
3.2.2. L’offre nouvelle de formation, mise en œuvre par Pôle Emploi, pourrait ne pas
bénéficier prioritairement aux jeunes des quartiers
3.2.3. Les jeunes des ZUS accèdent trop peu à l’alternance
3.2.4. Des initiatives intéressantes sont conduites mais elles peinent à se pérenniser ou se
généraliser

 
4. LA PRIORITE DE L’EMPLOI DES JEUNES DES ZONES URBAINES SENSIBLES APPELLE UN RENFORCEMENT DU PILOTAGE DU NIVEAU NATIONAL JUSQU’AU QUARTIER
 

4.1. L’emploi des jeunes des quartiers relève de quatre approches distinctes portées par des
autorités, voire des administrations différentes
4.1.1. La politique de la ville et celle de l’emploi des jeunes ont été depuis les années
1980 tenté de réduire des écarts de territoire et dans l’accès à l’emploi
4.1.2. Aux domaines traditionnels de l’emploi, de la ville, des jeunes, s’est ajoutée une
nouvelle dimension, celle de l’égalité des chances et de la diversité

4.2. L’Etat ne fixe pas de priorité au niveau national en ce qui concerne l’accès des jeunes
des ZUS à l’emploi et renvoie leur éventuelle détermination au niveau régional
4.2.1. L’emploi des jeunes des quartiers prioritaires ne fait pas l’objet d’une priorité nationale
4.2.2. La contractualisation entre l’Etat et ses opérateurs est partiellement outillée au
travers des CAR et des CPO
4.2.3. La question de la convergence des outils de contractualisation avec les opérateurs
se pose

4.3. La déclinaison territoriale des priorités en faveur de l’emploi des jeunes des ZUS doit être systématiquement suivie
4.3.1. L’information du préfet de région et des DIRECCTE doit être complète et
permanente
4.3.2. L’évaluation des responsables territoriaux de l’Etat et de Pôle Emploi doit tenir
compte des résultats

 


CONCLUSION

PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

ANNEXE 1 : LES INVESTIGATIONS TERRITORIALES

1. LES QUATRE REGIONS VISITEES

1.1. Synthèse des investigations en région Champagne Ardenne du 24 au 26 novembre 2009

1.1.1. Reims et la Marne

1.1.2. Saint-Dizier et le département de la Haute-Marne

1.1.3. Le niveau régional

1.2. Synthèse des investigations dans la région Languedoc-Roussillon du 8 au 10 décembre
2009

1.2.1. Nîmes et le département du Gard

1.2.2. Montpellier et l’Hérault

1.2.3. Le niveau régional

1.3. Synthèse des investigations dans la région Rhône-Alpes du 12 au 14 janvier 2010

1.3.1. Valence et le département de la Drôme

1.3.2. Vénissieux et le département du Rhône

1.3.3. Département du Rhône

1.3.4. Le niveau régional

1.4. Synthèse des investigations en région Ile-de-France du 27 au 29 janvier 2010

1.4.1. Aulnay-sous-Bois en Seine-Saint-Denis

1.4.2. Au niveau départemental, le pilotage entre les mains du préfet délégué à l’égalité des chances des politiques de l’emploi et de la ville contribue très positivement à l’action
en faveur des jeunes des ZUS

1.4.3. Montereau-Fault-Yonne dans la Seine-et-Marne

1.4.4. Le niveau régional

1.5. La DRTEFP impulse des actions spécifiques en faveur des ZUS et souhaite mieux les
piloter

 

2. SYNTHESE DES QUESTIONNAIRES REGIONAUX

2.1. Observations méthodologiques

2.2. L’action sur les quartiers

2.2.1. Les missions locales développent le plus souvent des actions spécifiques en faveur
des jeunes des ZUS

2.2.2. Les sites de Pôle Emploi n’ont pas d’objectifs « jeunes ZUS »

2.3. Le pilotage départemental

2.3.1. Les préfets « égalité des chances » ou les sous-préfets chargés de la politique de la
ville n’évoquent pas de plans spécifiques à l’exception des CUCS

2.3.2. La moitié des DDTEFP participent à des plans d’action en faveur des jeunes des
ZUS mais ceux-ci ne sont pas outillés

2.4. Le pilotage régional

2.4.1. La moitié des préfets de région (DRTEFP) ont prévu des objectifs spécifiques dans
les CAR

2.4.2. Les directeurs régionaux de Pôle Emploi n’ont généralement pas d’objectifs de
performance touchant aux jeunes des quartiers

  

ANNEXE 2 : LE PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE L’EMPLOI DES JEUNES DES
QUARTIERS

1. LES MISSIONS LOCALES ET POLE EMPLOI SONT EN CHARGE DE L’ACCES A L’EMPLOI DES
JEUNES, DANS UN ENVIRONNEMENT MARQUE PAR LE FOISONNEMENT DE STRUCTURES

1.1. Des organes de territorialisation foisonnent, sans toujours donner la priorité à l’emploi102

1.1.1. Les plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE) puis les maisons de l’emploi
(MDE) tentent d’assurer une territorialisation des actions pour l’emploi

1.1.2. Les CUCS ne donnent pas vraiment la priorité à l’emploi

1.2. Les opérateurs historiques de la politique de l’emploi des jeunes des quartiers peinent à coordonner leurs actions

1.2.1. L’organisation retenue par Pôle Emploi conditionne les facilités d’accès au service
des jeunes

1.2.2. Les missions locales autonomes juridiquement, hétérogènes dans leur taille, sont
confrontées à une difficulté de structuration en réseau

1.2.3. Pôle Emploi est un opérateur de taille importante, hiérarchisé dans son organisation
et centralisé dans sa gouvernance

1.2.4. Un mode de coopération qui n’est toujours pas efficace : la co-traitance

1.2.5. La co-traitance présente un coût est en réalité largement porté par les autres
financeurs des missions locales

 

2. UN TROP GRAND NOMBRE DE LIGNES DE PILOTAGE DISTINCTES ORGANISEES PAR L’ETAT
NUISENT A LA MISE EN COHERENCE DES PRIORITES DE L’ACTION DESTINEES AUX JEUNES DES
QUARTIERS

2.1. Le pilotage de Pôle emploi par l’Etat n’affiche pas une priorité constante pour l’emploi
des jeunes des ZUS

2.1.1. Au niveau national, la priorité n’apparaît qu’en 2010

2.1.2. Au niveau régional, la priorité n’est déclinée de façon opérationnelle que dans deux
régions sur quatre visitées

2.1.3. Au niveau régional, une seul région fixe un objectif chiffré de coopération entre
Pôle emploi et les missions locales

2.2. Le pilotage par objectif (CPO) par l’Etat des missions locales en élargissant leur rôle au
placement en entreprise renforce leur intervention en matière d’insertion dans l’emploi des
jeunes

2.2.1. Un cadre unifié de contractualisation par objectif depuis 2008

2.2.2. Des indicateurs de suivi très précis des objectifs et de leurs réalisations permettent
un pilotage des ML par l’Etat

2.2.3. Des résultats contrastés selon les objectifs

 

3. LA COMPLEXITE INSTITUTIONNELLE, PLUS IMPORTANTE AU NIVEAU NATIONAL QU’AU NIVEAU
TERRITORIAL NE FACILITE PAS LE PILOTAGE DES OPERATEURS SUR DES OBJECTIFS
TERRITORIALISES

3.1. L’emploi des jeunes des quartiers relève de quatre approches distinctes portées par des
ministres, voire des administrations différentes

3.1.1. La politique de la ville et celle de l’emploi des jeunes ont été depuis les années
1980 tenté de réduire des écarts de territoire et dans l’accès à l’emploi

3.1.2. Aux domaines traditionnels de l’emploi, de la ville, des jeunes, s’est ajoutée une
nouvelle dimension, celle de l’égalité des chances et de la diversité

3.1.3. Une coordination difficile à mettre en œuvre

3.1.4. Des financements de l’Etat partagés entre plusieurs programmes de la loi de
finances

3.1.5. Des priorités pour l’emploi des jeunes des quartiers qui ne sont pas portées de
façon claire au niveau national

3.2. Au niveau territorial, le pilotage de la politique de la ville et celui de celle de l’emploi
n’opèrent pas au même niveau

3.2.1. Les actions de la politique de l’emploi sont pilotées au niveau régional avec une
administration dédiée et deux opérateurs historiques

3.2.2. Pour la politique de la ville, le département reste le niveau majeur du pilotage

  

ANNEXE 3 : L’OFFRE DE SERVICE D’ACCES A L’EMPLOI AU BENEFICE DES
JEUNES DES QUARTIERS PRIORITAIRES

1. POLE EMPLOI DEPLOIE UNE OFFRE DE SERVICES STANDARDISEE ET ORIENTE VERS DES
DISPOSITIFS INITIES PAR L’ETAT ET LES COLLECTIVITES TERRITORIALES

1.1. L’offre de services comprend des prestations adaptées aux jeunes en difficulté, mais n’est
pas orientée par une priorité spécifique vers les jeunes des ZUS

1.1.1. Pôle Emploi est doté de très larges missions

1.1.2. L’offre de service est conçue dans une logique de personnalisation

1.1.3. Parmi les prestations mobilisables, certaines sont adaptées aux jeunes des ZUS

1.1.4. D’autres prestations ont été spécifiquement conçues pour les jeunes des ZUS

1.1.5. L’offre de service prend en compte la lutte contre les discriminations et à la
promotion de la diversité

1.1.6. La culture professionnelle et les règles de Pôle Emploi s’adaptent mal au suivi des
parcours des jeunes en difficulté

1.1.7. L’implantation territoriale du réseau : un enjeu de service dont l’importance doit être relativisée

1.2. La co-traitance des jeunes demandeurs d’emploi par les missions locales est croissante
mais théorique quant au niveau de service attendu

1.2.1. Le suivi délégué d’un nombre de jeunes demandeurs d’emploi est croissant

1.2.2. Mais le niveau d’accompagnement requis reste très théorique

1.3. Les mesures initiées par l’Etat et par les conseils régionaux sont mises en œuvre par Pôle
Emploi et les missions locales

1.3.1. Les contrats aidés lancés par l’Etat dans le cadre du plan jeunes constituent des
opportunités supplémentaires dans les parcours d’insertion

1.3.2. Le CAF constitue une offre de pré qualification qui compense la réduction de
l’offre de formation financée par les régions

1.3.3. L’accès à la formation en alternance reste très réduit pour les jeunes en difficulté,
surtout ceux résidant en ZUS

 

2. L’OFFRE DE SERVICE DES MISSIONS LOCALES EST DESORMAIS CENTREE SUR L’ACCES A
L’EMPLOI DES JEUNES, AVEC UN ACCOMPAGNEMENT SOCIALE SUBSEQUENT

2.1. L’offre de service des missions locales est centrée sur l’accompagnement vers l’emploi
des jeunes en difficulté

2.1.1. L’accompagnement des missions locales est axé autour de CIVIS, désormais
reconduit et renforcé

2.1.2. Les actes de service montrent l’engagement des missions locales dans leur rôle
d’accompagnement vers l’emploi, en mobilisant les leviers de l’action sociale

2.1.3. L’éventail des dispositifs favorisant l’accès à l’emploi et mobilisables par les
missions locales est très étendu

2.2. L’offre de service des missions locales s’est récemment élargie au placement en
entreprise

2.2.1. Les missions locales sont mobilisées pour le placement des jeunes depuis 2008, au
travers des CPO

2.2.2. Les missions locales sont mobilisées depuis 2009 sur la prescription des contrats
aidés, avec des résultats inégaux

2.3. En matière d’intermédiation vers l’emploi, l’articulation du rôle des missions locales et
de Pôle Emploi n’est pas clarifiée

2.4. Au cœur des quartiers des services rendus par des associations ou des services
municipaux relaient l’action des missions locales

 

3. LE CONTRAT D’AUTONOMIE, PRESTATION EXPERIMENTALE EST DIFFICILEMENT
GENERALISABLE, MAIS PEUT CONTRIBUER A FAIRE EVOLUER L’OFFRE DE SERVICE POUR LES
JEUNES DES ZUS

3.1. Le contrat d’autonomie est un accompagnement plus court et intensif que le CIVIS, plus
incitatif à la sortie dans l’emploi et mieux rémunéré

3.2. L’expérimentation repose sur le pari d’une offre supplémentaire, mais elle été ciblée sur
des territoires souvent déjà bien couverts en offre de service

3.3. Les conditions variables de déploiement du contrat d’autonomie rendront délicate son évaluation

3.4. Les missions locales et Pôle Emploi jouent un rôle majeur dans l’origine des jeunes
entrés en contrat d’autonomie

3.5. Le choix d’un dispositif temporaire et distinct, sur appel d’offres, présente des
inconvénients par rapport à un programme pérenne

3.6. Une mesure expérimentale peu généralisable, mais qui peut contribuer à faire évoluer
l’offre de service des missions locales

3.7. L’absence de concertation avec les conseils régionaux, au lancement du dispositif, a
ajouté une difficulté supplémentaire d’articulation

 

4. DE NOMBREUX AUTRES OPERATEURS ONT DEVELOPPE LEUR PROPRE OFFRE DE SERVICE
D’ACCOMPAGNEMENT ET D’INTERMEDIATION

4.1. Les services d’insertion par l’activité économique apportent une contribution ancienne
qui reste appréciée

4.2. Les clauses d’insertion sociale ou locale représentent des opportunités dont les
collectivités territoriales s’efforcent de développer

4.3. D’autres réseaux spécialisés interviennent en matière d’accompagnement vers l’emploi

4.4. L’école de la deuxième chance et l’EPIDE constituent deux dispositifs de prise en charge
plus intensive et complète des jeunes en difficulté

4.5. Les engagements nationaux d’emploi des jeunes des quartiers prioritaires de la politique
de la ville sont suivis par Pôle Emploi

4.6. Le haut-commissariat à la jeunesse lance depuis 2009 plusieurs séries
d’expérimentations portant notamment sur l’accès à l’emploi

  

SIGLES UTILISES

OBSERVATIONS DU SECRETAIRE GENERAL DU COMITE INTERMINISTERIEL
DES VILLES
REPONSE DE LA MISSION AUX OBSERVATIONS DU SECRETAIRE GENERAL DU
COMITE INTERMINISTERIEL DES VILLES

OBSERVATIONS DU DELEGUE GENERAL A L’EMPLOI ET A LA FORMATION
PROFESSIONNELLE
REPONSE DE LA MISSION AUX OBSERVATIONS DU DELEGUE GENERAL A
L’EMPLOI ET A LA FORMATION PROFESSIONNELLE