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Rapport d'information fait au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux - Tome I : Rapport

Auteur(s) :

Editeur :

  • Sénat

Collection : Les Rapports du Sénat

Titre de couverture : "La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport)"

Date de remise : Juin 2011
260 pages

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Lancée en juin 2007 dans un objectif de modernisation de l'action publique, la révision générale des politiques publiques (RGPP) a entraîné une réorganisation des services publics aussi bien dans l'administration centrale qu'à l'échelon local. Dans son rapport, la mission commune d'information a été chargée d'évaluer l'impact de la RGPP sur les collectivités territoriales et les services publics locaux au regard des objectifs initialement fixés (amélioration du service rendu aux usagers, simplification, modernisation de la fonction publique et valorisation des initiatives des agents, réalisation d'économies). Ses travaux devaient porter sur la méthode adoptée dans le cadre de cette réforme, sur l'adéquation des moyens engagés pour atteindre les buts arrêtés ainsi que sur les effets produits par cette politique. A noter que les auditions et annexe du rapport sont proposées dans un tome II consultable à partir du lien suivant.



LES 49 PROPOSITIONS DE LA MISSION COMMUNE D’INFORMATION

AVANT-PROPOS


PREMIÈRE PARTIE LES CONSÉQUENCES POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES
 

CHAPITRE I LE CADRE GÉNÉRAL DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES
POLITIQUES PUBLIQUES

I. DES OBJECTIFS AMBITIEUX
A. UNE ADAPTATION DES MISSIONS, DE L’ORGANISATION ET DU FORMAT DE
L’ETAT
1. Des missions à redéfinir dans le nouveau contexte issu de la décentralisation
a) Une réforme inaboutie
b) « Un Etat concentré sur ses priorités »
2. Une nouvelle organisation adaptée à des missions recentrées
a) Des missions recentrées, des services concentrés
b) Une régionalisation trop systématique ?
3. Une valorisation du travail et des parcours des agents
a) De la prise en compte de l’expérience professionnelle
b) … à la professionnalisation des concours et de la formation
c) La mobilité comme facteur de diversification des carrières et outil de
redéploiement des effectifs
d) Vers une plus grande simplification de l’architecture statutaire

B. LE RÉTABLISSEMENT DES COMPTES PUBLICS
1. Le contexte budgétaire et les objectifs fixés
a) La nécessité de respecter les engagements européens pris par la France et de
regagner des marges de manoeuvre
b) Des finances publiques confrontées par ailleurs à une sévère crise économique
internationale
2. Les voies retenues pour atteindre cet objectif
a) Les réductions d’effectifs
b) Le pari de la diffusion des nouvelles technologies de l’information et de la
communication (NTIC)
c) Les mutualisations
3. Un bilan financier en demi teinte pour l’instant
a) Une économie de 7 milliards d’euros selon le Gouvernement
(1) L’effet cumulé de plusieurs mesures
(2) Les économies de personnel
(3) Les économies de fonctionnement
(4) Les économies d’intervention
b) Une évaluation défaillante rendant nécessaire une démarche plus rigoureuse dans
l’appréciation des gains réalisés
(1) L’urgence d’un chiffrage plus transparent
(2) Une moindre économie nette dans le cas des dépenses de personnel
(3) Les demandes de la mission restées jusque là sans véritable réponse de la part du
Gouvernement

II. L’ABSENCE D’UNE VÉRITABLE CONCERTATION AVEC LES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
A. UNE PROCÉDURE CENTRALISÉE
1. Une méthode d’inspiration centralisatrice
a) Les audits de modernisations
b) Le « rapport Lambert » ou « l’arbre qui cache la forêt »
(1) Les principes fondateurs du groupe de travail
(2) Une concertation en trompe l’oeil
(3) Les suites du « rapport Lambert »
2. Le conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) : une instance au coeur
de la réforme

B. DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES MISES DEVANT LE FAIT ACCOMPLI
1. Un diagnostic unanimement partagé par les élus locaux
a) Une position commune à l’AMF, l’ADF et l’ARF…
b) … partagée par les associations représentant les différentes catégories de
communes
2. La mise en place du passeport biométrique : l’exemple d’une « vraie fausse» concertation
a) Le précédent fâcheux de la mission de délivrance du passeport et de la carte
nationale d’identité confiée aux communes
b) Les communes ont-elles vraiment été « volontaires » pour le passeport
biométrique ?
3. La gestion des effectifs de l’Education nationale en milieu rural et en zone de
montagne : une « concertation oubliée »


CHAPITRE II DES COLLECTIVITÉS CONFRONTÉES AUX EFFETS DE LA
RÉORGANISATION DE L’ÉTAT

I. LA RÉFORME DE L’ÉTAT ET SES IMPLICATIONS
A. LA RÉORGANISATION DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L’ETAT
AU PROFIT DE LA RÉGION
1. La régionalisation du cadre d’action de l’Etat territorial
a) La prééminence du préfet de région
(1) L’avènement du préfet de région : une construction progressive
(2) Le nouveau schéma préfectoral
b) La volonté de conforter l’unité territoriale de l’Etat
(1) La consolidation de l’autorité préfectorale
c) Le renforcement de la mutualisation interministérielle des moyens de l’Etat
d) Un complément indispensable du pouvoir de gestion du préfet de région
2. Le maintien du réseau des sous-préfectures : des adaptations nécessaires ?
a) Un échelon essentiel et nécessaire à conforter
b) Des adaptations envisageables
(1) Le jumelage de deux sous-préfectures
(2) Le maintien du poste mais un changement de titulaire : le conseiller d’administration
(3) La mise en place de Maisons de l’Etat
c) Une évolution inéluctable du réseau
3. Quel avenir pour les préfectures ?
4. Une réorganisation des services déconcentrés au bénéfice de l’échelon régional
a) Une organisation déconcentrée de l’État autour d’un nombre réduit de nouvelles
directions
b) La spécificité de l’organisation de l’Etat Outre-mer
c) Un bilan en demi-teinte à nuancer
(1) Un sentiment d’abandon lié à un bousculement des habitudes
(2) Un renforcement des contrôles non lié à la RGPP
(3) L’identification progressive des nouveaux interlocuteurs
5. Les procédures de gestion des crédits et des ressources humaines : une logique
inaboutie
a) Les difficultés provenant d’une multiplicité d’interlocuteurs
b) La complexité des modes de gestion dans le domaine des ressources humaines
c) Une autonomie réduite pour les gestionnaires au niveau déconcentré
d) Une faible prise en compte de la performance dans la gestion budgétaire
e) CHORUS : un boulet au pied des gestionnaires en services déconcentrés ?
f) Les progrès accomplis dans le dialogue de gestion

B. UNE FUSION DES SERVICES FINANCIERS : LA NOUVELLE DIRECTION
GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES (DGFiP)
1. La recherche d’une plus grande cohérence entre les services « d’assiette » et de« recouvrement » de l’impôt local
2. Une simplification des procédures pour les usagers et les collectivités locales : le « guichet fiscal unique »
a) Un accueil fiscal rénové pour les particuliers
b) L’objectif d’offrir un conseil de meilleure qualité aux collectivités territoriales
3. Des conséquences pratiques faisant toutefois l’objet d’une appréciation assez
partagée

II. LES COLLECTIVITÉS ET LA NOUVELLE APPROCHE DU CONTRÔLE DE
LÉGALITÉ
A. UN CONTRÔLE DE LÉGALITÉ RECENTRÉ EN PRÉFECTURE ET PLUS
SÉLECTIF
1. Une réorganisation en préfecture
a) Un traitement centralisé, des aménagements possibles
(1) La réorganisation du contrôle en vue d’une plus grande expertise
(2) Des assouplissements locaux
b) Les moyens humains du contrôle : des effectifs en baisse dans les préfectures, une
assistance mutualisée au niveau national
c) Une centralisation portée par les nouvelles technologies
d) Des ajustements à opérer
2. Un contrôle plus sélectif : priorisation et déconcentration
a) La réduction progressive du périmètre du contrôle
b) Une déconcentration stratégique

B. DES COLLECTIVITÉS À LA RECHERCHE D’UNE RÉELLE SÉCURITÉ JURIDIQUE
1. Le besoin d’un environnement sécurisé
a) Une inflation normative, un contrôle resserré
b) Un contrôle à vertu pédagogique
2. L’accompagnement nécessaire de l’Etat territorial : le confortement de la mission de
conseil

 
DEUXIÈME PARTIE LE SERVICE PUBLIC FACE À LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES
 

CHAPITRE I DES TERRITOIRES CONFRONTÉS AU DÉSENGAGEMENT DE
L’ÉTAT

I. LES NOUVELLES CARTES DES SERVICES PUBLICS : UN EFFET CUMULÉ POUR CERTAINS TERRITOIRES
A. DES RÉFORMES SOUFFRANT D’UN MANQUE DE VISION D’ENSEMBLE : LA
LOGIQUE DES SILOS
1. La nouvelle carte militaire : des conséquences territoriales douloureuses
a) Un processus de modernisation de la défense engagé dès 2008
b) Les restructurations territoriales liées à la nouvelle carte militaire
(1) Une nouvelle carte de l’attractivité des territoires
(2) La mise en place de divers outils d’accompagnement de l’État rendu nécessaire par la
hauteur des enjeux socio-économiques
2. Les restructurations hospitalières
a) Les restructurations et les coordinations hospitalières
b) Une concertation parfois difficile avec les élus locaux
c) Des relations tendues avec les autres services déconcentrés de l’État
3. La RGPP dans les services territoriaux du ministère de la justice
a) La réorganisation des juridictions et ses implications locales
b) La restructuration des services déconcentrés
(1) La mutualisation des fonctions-support
(2) La réforme des services territoriaux de la protection judiciaire de la jeunesse
c) Les modifications affectant le parc pénitentiaire
d) La réorganisation du réseau des établissements de la protection judiciaire de la
jeunesse
4. La sécurité des personnes à l’épreuve de la RGPP et ses prolongements locaux
a) L’intégration de la Gendarmerie nationale au ministère de l’intérieur
b) La révision de la présence des forces de sécurité sur le territoire
c) La réorganisation de la lutte contre l’insécurité routière
d) La diminution des effectifs
e) Des conséquences lourdes pour les collectivités locales



B. DES COLLECTIVITÉS PARTICULIÈREMENT EXPOSÉES
1. La RGPP, un désaménagement du territoire ?
a) L’effet cumulatif des cartes
b) L’effet « dominos » des fermetures de services
c) Le renforcement impératif du rôle de la Délégation à l'aménagement du territoire
et à l'attractivité régionale (Datar) au coeur de la RGPP
2. Une prise en compte insuffisante des différences territoriales
a) La reconnaissance unanime de la nécessité de raisonner en fonction des
spécificités de chaque territoire
b) Les zones rurales et les zones urbaines requièrent une approche différenciée
c) Pour les petites collectivités : un sentiment d’abandon de la part de l’Etat
d) Le cas des communes de montagne
3. Des territoires parfois durement impactés
a) Une petite ville à la peine : l’exemple de Joigny (Yonne)
b) Des chefs-lieux parfois en souffrance : l’exemple de Digne-les-Bains (Alpes- de-Haute-Provence)


II. L’INGÉNIERIE TERRITORIALE : LES COLLECTIVITÉS EN PREMIÈRE
LIGNE
A. LE RETRAIT PROGRESSIF DE L’ÉTAT DE L’INGENIERIE PUBLIQUE : UN
PROCESSUS ANCIEN CONFIRMÉ PAR LA RGPP
1. Une ingénierie publique ancienne, favorable aux petites collectivités territoriales
2. Une réduction des prestations d’ingénierie publique inspirée du droit communautaire
de la concurrence
a) L’influence européenne du droit de la concurrence
b) L’évolution du droit national de la concurrence
(1) Les critiques de la Cour des Comptes
(2) L’évolution de la jurisprudence du Conseil d’État
(3) La loi MURCEF
3. Les nouveaux contours de l’ingénierie publique avec l’application de la RGPP
a) Un recentrage des missions d’ingénierie publique
(1) Un rôle d’expertise
(2) Le redéploiement de l’ingénierie publique
Un processus de redéploiement de l’ingénierie publique, en trois phases, a été engagé
(3) Le maintien de l’ATESAT
4. Les conséquences de la RGPP
a) Un risque de remise en cause des missions de service public par manque de
personnels
b) Un manque de prévisibilité et de visibilité pour les collectivités territoriales

B. QUELLES ALTERNATIVES POUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES EN
MATIÈRE D’INGÉNIERIE PUBLIQUE ?
1. L’ingénierie publique : symbole de la responsabilisation ou de l’infantilisation des
collectivités vis-à-vis de l’État ?
2. Les nouveaux outils d’ingénierie publique des collectivités territoriales
a) Une offre privée onéreuse et parfois inexistante
b) Le département : échelon pertinent d’une nouvelle ingénierie publique ?
c) L’intercommunalité comme nouvel acteur territorial de l’ingénierie
d) L’ouverture du réseau scientifique et technique de l’État aux collectivités
territoriales : l’exemple de l’IDDRIM
e) Le cas particulier de l’ingénierie Outre-mer

CHAPITRE II LE RECOURS ACCRU AUX NTIC DANS LE FONCTIONNEMENT
DES SERVICES PUBLICS : QUEL IMPACT POUR LES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES ET LES USAGERS ?

I. DE NOUVELLES PROCÉDURES : À LA RECHERCHE D’UNE PLUS GRANDE
EFFICACITÉ
A. DES MESURES DE SIMPLIFICATION NOMBREUSES
1. Un recours croissant aux procédures dématérialisées en faveur des collectivités
territoriales
a) Un programme de simplification des démarches effectuées par ou auprès des
collectivités territoriales
b) Le développement de l’application ACTES
2. La recherche de mesures de simplification à destination des usagers
a) La simplification des démarches administratives pour les usagers
b) A la recherche d’un interlocuteur unique
(1) La création du site « mon.service-public.fr » : la recherche de la cohérence entre les
différentes démarches administratives
(2) Le guichet unique de l’emploi : la mise en place de Pôle Emploi
3. Les contraintes liées au recours aux nouvelles technologies de l’information
a) Des gains difficiles à apprécier
b) Le coût de la dématérialisation pour les collectivités territoriales
c) Le risque d’une administration « déshumanisée »
(1) Les conséquences de la réduction des effectifs
(2) Le risque de déshumanisation lié à l’utilisation des NTIC
(3) Le nécessaire accompagnement des usagers des services publics : le développement
encadré de la polyvalence

B. DES TITRES D’IDENTITÉ SÉCURISÉS
1. Une profonde modernisation au service d’une sécurité renforcée et d’une plus grande
simplicité pour l’usager
a) La lutte contre la falsification et la contrefaçon
b) L’objectif recherché d’une lutte encore plus efficace contre la fraude
c) Le bénéfice induit en matière de simplification administrative
d) La perspective de l’émergence de nouveaux e-services
(1) La télétransmission des données d’état civil
(2) L’ouverture de nouveaux horizons en matière de services sur Internet
2. Un processus de changement qui ne va pas sans heurts
a) La difficile entrée en application du passeport biométrique
(1) Une nouvelle répartition des tâches entre les préfectures et les mairies
(2) Une phase de lancement caractérisée par une dégradation des délais de délivrance du
passeport
(3) Une conséquence inverse à l’objectif recherché : l’allongement du temps passé sur
chaque dossier
b) Le chemin chaotique du nouveau système d’immatriculation des véhicules (SIV)
(1) L’objectif de simplification des démarches de l’usager et des professionnels
(2) Le nouveau circuit de délivrance du certificat d’immatriculation
(3) Le flux de demandeurs en préfecture est loin d’avoir disparu
(4) La détérioration du délai de traitement d’un dossier d’immatriculation au guichet de la
préfecture, lors de la phase de lancement du SIV
(5) Vers un service d’immatriculation à plusieurs vitesses ?

II. DES QUESTIONS EN SUSPENS

A. DES COLLECTIVITÉS CONFRONTÉES AU DOUBLE DÉFI DES COMPÉTENCES
ET DES CHARGES NON COMPENSÉES
1. Des transferts de charges contraints mais non compensés
2. Le financement de la nouvelle ingénierie publique
a) La fin de l’ingénierie publique : un « transfert rampant » ?
b) Quel financement pour cette nouvelle ingénierie ?
3. Le recalibrage nécessaire de l’indemnisation des communes participant à la
délivrance des titres sécurisés
a) Les limites de l’indemnisation actuelle des communes accueillant les stations
d’enregistrement pour le passeport biométrique
(1) Un enjeu concernant 2.091 communes
(2) Le dispositif prévu par la loi de finances pour 2009
b) L’indispensable révision du mode de calcul de la dotation aux communes
(1) Une indemnisation qui reste actuellement partielle
(2) Une mission d’audit dont les conclusions ont été rendues en 2010
(3) Vers une meilleure prise en compte des spécificités des communes ?
c) L’opportunité offerte par la perspective de la nouvelle carte nationale d’identité électronique
(1) Le prolongement « naturel » du passeport biométrique
(2) Une remise à plat souhaitable de l’indemnisation des communes

B. DES USAGERS FACE À DES SERVICES PLUS CONCENTRÉS SUR LE
TERRITOIRE
1. La nécessaire prise en compte des spécificités territoriales
a) Une gestion différenciée des implantations de services publics
b) De la délocalisation des agents à la délocalisation des tâches
2. La mutualisation des services publics
3. La problématique de la couverture de l’ensemble du territoire en très haut débit et en
téléphonie mobile
a) La conduite d’une stratégie nationale volontariste dans le très haut débit
b) Une couverture de l’ensemble du territoire en téléphonie mobile 2G

 


CONCLUSION

EXAMEN DU RAPPORT DE LA MISSION

CONTRIBUTION DU GROUPE COMMUNISTE RÉPUBLICAIN, CITOYEN ET
DES SÉNATEURS DU PARTI DE GAUCHE

CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION