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La clarification et la diversification du financement des régimes de protection sociale - Rapport d'étape

Auteur(s) :

    • FRANCE. Haut conseil du financement de la protection sociale

Editeur :

  • Premier ministre

Date de remise : Juin 2013
181 pages

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Le Haut conseil du financement de la protection sociale a été saisi par le Premier Ministre, d'une demande d'examen de trois questions : « le retour et le maintien à l'équilibre des régimes de protection sociale » ; « la clarification de leurs financements » ; « la diversification de leurs ressources ». Le rapport d'étape adopté par le Haut conseil traite des thèmes de la clarification du financement et de la diversification des ressources des régimes de protection sociale. L'examen de leurs besoins de financement à moyen et long terme et des conditions de leur équilibre fera l'objet de travaux complémentaires qui seront achevés à l'automne 2013 sur la base des travaux conduits, en ce qui concerne les perspectives d'évolution des dépenses, par les autres Hauts conseils ayant compétence dans les domaines des principaux risques sociaux (Conseil d'orientation des retraites, Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, Haut conseil de la famille).

Avant-propos

Introduction

Chapitre I – Contributivité, universalité, redistribution : des principes en débat pour le financement de la protection sociale

1. Contributivité, solidarité, universalité, redistribution : quels principes pour les politiques sociales ?
 1.1. L’idée de « contributivité » : principe « assuranciel », appartenance à un groupe professionnel ou logique de revenu de remplacement
 1.1.1. L’analyse économique de l’assurance
 1.1.2. Du point de vue de la pratique des « assurances sociales »
 1.2. De l’universalisation des droits à la redistribution : des idées distinctes sous le terme de « solidarité nationale »
 1.2.1. L’universalisation des droits
 1.2.1.1. Extension de l’accès au droit à prestations
 1.2.1.2. Elargissement des droits à prestations sur critère de citoyenneté ou de résidence
 1.2.2. La redistribution au sein des dispositifs de protection sociale
 1.3. D’autres critères doivent aussi être pris en compte pour apprécier les objectifs et les effets des politiques de protection sociale
 1.4. Une distinction entre « assurance » et « solidarité » également remise en cause par le droit européen
 1.5. Conclusion provisoire

2. Des interprétations différentes des évolutions des systèmes de protection sociale en Europe et en France, qui appellent une analyse spécifique à chaque risque au regard des objectifs attendus des modes de prise en charge
 2.1. Les enseignements des comparaisons européennes des systèmes de protection sociale...... 22
 2.1.1. Une typologie des systèmes de protection sociale qui met en évidence un « paradoxe de la solidarité »
 2.1.2. …et qui recouvre plusieurs logiques d’organisation et de financement de la protection sociale dans les pays européens
 2.2. Des analyses contrastées des évolutions des politiques de protection sociale en France depuis une trentaine d’années
 2.2.1. D’un côté, la mise en évidence d’évolutions du système français de protection sociale qui tendent à brouiller les lignes de partage initiales
 2.2.2. D’un autre côté, la mise en exergue d’une extension progressive des droits sociaux à l’ensemble des citoyens

3. Des évolutions spécifiques aux différents risques de l’articulation entre contributivité, universalité et redistribution
 3.1. Une instabilité des périmètres de « l’assurance » et de la « solidarité » dans le domaine de l’indemnisation du chômage
 3.2. L’adjonction de financements complémentaires au système de retraites au titre de la solidarité
 3.3. Dans le domaine de l’assurance maladie, une extension de la couverture de base à l’ensemble des résidents, l’introduction d’une couverture complémentaire publique sous conditions de ressources, et des modifications des frontières entre couvertures de base et complémentaire
 3.4. Le cas spécifique de la branche famille : une universalisation des prestations mais une diversification seulement partielle des financements
 3.4.1. Du côté des prestations, un mouvement d’universalisation
 3.4.1.1. Un processus de généralisation
 3.4.1.2.…de concentration et d’uniformisation des prestations
 3.4.1.3 .…dont les finalités se sont diversifiées au fil du temps
 3.4.2. Du côté du financement : une diversification des ressources en partie interrompue
 3.4.2.1. Jusqu’en 1990, un financement reposant à 95% sur les cotisations sociales à la charge des employeurs
 3.4.2.2. Au début des années quatre vingt dix, un impact majeur des réformes du financement de la protection sociale et de la création de la CSG
 3.4.2.3. Depuis 1995, un mouvement de diversification en partie interrompu

Chapitre II : L’incidence redistributive de la protection sociale : à l’articulation des prestations et des prélèvements

1. Définitions et mesures de la redistribution
 1.1. La redistribution se mesure par les changements qui interviennent entre la distribution des niveaux de vie initiaux des ménages et celles de leurs niveaux de vie disponibles
 1.2. La redistribution a lieu entre différentes catégories de ménages, mais aussi entre des générations ou des territoires
 1.3. Le champ retenu pour l’identification de l’incidence redistributive des dispositifs de protection sociale
 1.3.1. Quel revenu avant redistribution ?
 1.3.2. De quels prélèvements et prestations analyse-t-on les propriétés redistributives ? Du revenu avant redistribution au revenu disponible
 1.3.3. Du revenu disponible au revenu disponible ajusté : les prestations en nature
 1.3.4. Les contraintes liées aux limites des données et instruments disponibles
 1.4. Les indicateurs de la redistribution
 1.5. Prestations et prélèvements sociaux font système pour contribuer à la redistribution des revenus

2. L’incidence redistributive des prestations de protection sociale
 2.1. Une mesure de la redistributivité verticale d’ensemble des prestations sociales
 2.2. La redistribution au sein des régimes de retraite
 2.2.1. Le système de retraite français : une logique contributive…
 2.2.2. ….tempérée par des effets redistributifs importants
 2.3. Les principes de solidarité de l’assurance maladie
 2.4. L’assurance chômage : une séparation entre « assurance » et « solidarité »

3. L’incidence redistributive des prélèvements sociaux
 3.1. L’incidence redistributive des cotisations sociales, de la CSG et des contributions sociales sur les revenus du patrimoine
 3.2. L’incidence redistributive de la TVA et des accises
 3.2.1. Les propriétés redistributives de la TVA
 3.2.2. Les propriétés redistributives des accises

4. Synthèse et conclusions
 4.1. L’esquisse d’un bilan redistributif d’ensemble de la protection sociale
 4.2. Les prestations de protection sociale réalisent une part majeure de la redistribution des revenus
 4.3. C’est à cet égard l’articulation d’ensemble des prestations et des prélèvements qui contribue à réduire les inégalités de revenu
 4.4. Quelles perspectives d’évolution de la progressivité des prélèvements sociaux ?
 4.4.1. La progressivité des prélèvements sociaux : quelles pistes de réflexion ?
 4.4.2. Des perspectives d’évolution des caractéristiques de la CSG encadrés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel
 4.4.3. Une évolution de la qualification juridique des prélèvements sociaux ?
 4.4.4. Des évolutions incrémentales de la progressivité des prélèvements sociaux pourraient toutefois être mises à l’étude

Chapitre III : Quelles évolutions pour diversifier et mieux asseoir les ressources de la protection sociale ?

1. La limitation des mesures dérogatoires et l’amélioration de l’appréhension des revenus du patrimoine : deux voies pour élargir l’assiette des prélèvements sociaux
 1.1. Quelles marges de réduction des mesures dérogatoires en matière d’assujettissement aux cotisations et contributions sociales ?
 1.1.1. Quelle définition des mesures dérogatoires ?
 1.1.2. La question de la norme.
 1.1.3. Une diversité d’objectifs poursuivis, faisant appel soit à la technique de l’exonération de cotisations, soit à celle de l’exemption
 1.1.4. Des enjeux financiers différents pour les exonérations et les mesures d’exemption ou d’abattement d’assiette
 1.1.4.1. La compensation du coût des exonérations de cotisations sociales
 1.1.4.2. Le coût des exonérations de cotisations sociales liées à l’emploi
 1.1.4.3. Le coût pour la sécurité sociale des exemptions et abattements d’assiette
 1.1.4.4. Une réduction récente et significative du coût des mesures dérogatoires
 1.1.4.5. Un impact des exemptions d’assiette sur les autres régimes de protection sociale souvent négligé
 1.1.5. Quelles perspectives d’évolution ?
 1.1.5.1. La nécessaire et difficile évaluation préalable des mesures dérogatoires
 1.1.5.2. Les perspectives
 1.2. Les prélèvements sur le patrimoine : des perspectives portant plutôt sur l’assiette que sur les taux
 1.2.1. Les enjeux financiers des prélèvements sociaux sur le patrimoine
 1.2.2. Les mesures prises en 2012 et 2013 ont accru de façon importante le rendement de ces prélèvements
 1.2.3. Les taux de prélèvement globaux sur la plupart des assiettes taxées au titre du patrimoine atteignent désormais des niveaux élevés
 1.2.4. Les sujets de réflexion concernent principalement la mise en cohérence et l’harmonisation de l’assiette des prélèvements sur le patrimoine, ainsi qu’une mobilisation des droits de succession

2. La fiscalité environnementale et les prélèvements à visée comportementale : des voies pour concilier incitations et financement viable de la protection sociale
 2.1. Fiscalité environnementale et prélèvements à visée comportementale : des problématiques en partie communes
 2.1.1. Pourquoi agir sur les comportements individuels ?
 2.1.2. Les instruments disponibles pour orienter les comportements : réglementation, taxation, marché de droits
 2.1.3. Un dilemme entre incitations et rendements ?
 2.2. La fiscalité environnementale pourrait-elle contribuer davantage au financement de la protection sociale ?
 2.2.1. Les enjeux environnementaux en France : un bref rappel
 2.2.2. État des lieux et perspectives de la fiscalité écologique
 2.2.3. Quelle contribution de la fiscalité environnementale au financement de la protection sociale ?
 2.2.3.1. Mieux prendre en compte la dimension sanitaire dans la fiscalité environnementale
 2.2.3.2. Tenir compte du « deuxième dividende » lié à la fiscalité environnementale
 2.3. Les prélèvements à visée comportementale : un accent mis sur la consommation de tabac et d’alcool
 2.3.1. Etat des lieux et problématique
 2.3.2. La taxation du tabac
 2.3.2.1. Les principes de la fiscalité sur le tabac
 2.3.2.2. Les règles d’affectation des droits sur le tabac
 2.3.2.3. Fiscalité, prix et consommation de tabac
 2.3.3. La taxation des boissons alcooliques
 2.3.4. Quelques perspectives d’évolution des prélèvements à visée comportementale ?
 2.3.4.1. Une modification durable des comportements requiert une action importante et continue sur les prix
 2.3.4.2. Une attention particulière doit être portée à la cohérence des dispositifs fiscaux dans l’ensemble du champ des consommations qu’il s’agit de dissuader
 2.3.4.3. La recherche de nouveaux prélèvements à vocation comportementale nécessite des analyses économiques et juridiques approfondies
 2.3.4.4. Interdire, taxer ou réguler la publicité sur les produits susceptibles d’entraîner des dommages pour la santé peut également exercer un impact dissuasif
 2.3.4.5. Mieux articuler l’instrument fiscal avec les autres actions de prévention

Chapitre IV : Scénarios de clarification du financement de la protection sociale

1. Des principes souhaitables pour l’évolution du mode de financement de la protection sociale

2. L’esquisse de grands scénarios d’évolution de l’articulation entre ressources et prestations pour les différents risques de la protection sociale
 2.1. En ce qui concerne le risque vieillesse
 2.2. En ce qui concerne le risque maladie
 2.3. En ce qui concerne le risque famille
 2.4. En ce qui concerne l’indemnisation du chômage et le lutte contre la pauvreté
 2.5. En ce qui concerne la prise en charge de l’aide à l’autonomie

3. Des hypothèses détaillées de réforme du financement de la branche famille
 3.1. Quelles incidences macro-économiques des différentes hypothèses de réforme du financement de la protection sociale ?
 3.2. Une première hypothèse de substitution de cotisations sociales à la charge des employeurs par des prélèvements acquittés par les ménages
 3.2.1. Le cas d’une diminution non financée des cotisations à la charge des employeurs
 3.2.2. L’impact du financement de l’allégement sur les revenus des ménages
 3.3. Trois familles de scénarios de réformes possibles du financement de la politique familiale, à prélèvements inchangés pour les entreprises et les ménages
 3.3.1. Scénario 1 : un transfert de cotisations sociales patronales de la branche famille vers la branche vieillesse, et une réaffectation à la branche famille des impôts et taxes aujourd’hui attribuées à la branche vieillesse
 3.3.1.1. Principes du scénario
 3.3.1.2. Intérêt et problèmes soulevés par le scénario 1
 3.3.2. Scénario 2 : une réaffectation des recettes fiscales entre les branches familles et maladie, complétant le transfert de cotisations sociales patronales de la branche famille vers le branche vieillesse
 3.3.2.1. Principes du scénario
 3.3.2.2. Intérêt et problèmes soulevés par le scénario 2
 3.3.3. Scénario 3 : un transfert de cotisations sociales patronales de la branche famille vers la branche vieillesse, une diminution des cotisations sociales vieillesse à la charge des salariés, et une augmentation de la CSG au bénéfice de la branche famille
 3.3.3.1. Une première voie d’une augmentation générale des rémunérations brutes, dont la faisabilité doit être étudiée
 3.3.3.2. La possibilité d’une réduction des cotisations vieillesse acquittées par les salariés, compensée par une augmentation de la CSG
 3.3.4. Des possibilités de combinaison entre ces trois scénarios

Contributions et positions des membres du Haut Conseil du financement de la protection sociale

 
 

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