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Le logement social face au défi de l'accès des publics modestes et défavorisés

Auteur(s) :

    • FRANCE. Cour des comptes

Editeur :

  • La Documentation française

Date de remise : Février 2017
498 pages

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Le logement social occupe une place déterminante en France : avec 4,8 millions de logements, le parc social représente un logement sur six et près de la moitié du parc locatif. Les aides publiques qui lui sont consacrées s'élevaient à 17,5 milliards d'euros en 2014. Dans un contexte marqué par les fortes attentes des citoyens et par une action de l'Etat soutenue dans la durée, la Cour et les chambres régionales des comptes Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-Rhône-Alpes, Ile-de-France et Pays de la Loire ont procédé à une évaluation de la politique publique du logement social au regard de son objectif premier fixé par la loi : l'accueil des personnes modestes et défavorisées. Les constats des juridictions financières confirment le service rendu par le logement social à la collectivité, mais révèlent aussi des points de blocage qui réduisent l'efficacité et la cohérence de cette politique publique. Leur rapport est assorti de cahiers territoriaux retraçant les investigations particulières menées dans six territoires (communautés d'agglomération de Cergy-Pontoise et Valenciennes, métropoles de Grenoble, Nantes et Nice, département de la Haute-Vienne).

Délibéré

Introduction

Chapitre I Qui bénéficie du logement social ?

I - Le logement social est un outil puissant de la politique du logement en France

A - Les données physiques

B - Les données financières

II - Le logement social améliore efficacement les conditions de vie de ses occupants

A - Un parc social dont les caractéristiques sont en partie comparables à celles du parc locatif privé

B - Des écarts de loyers très significatifs

C - Un avantage d’une valeur annuelle globale élevée, largement financé par l’effort public antérieur

III - Le logement social s’ouvre de plus en plus aux ménages modestes et défavorisés, mais pas partout

A - La définition des bénéficiaires du logement social est extensive

B - Une occupation effective plus sélective au regard des revenus

C - Une ouverture croissante aux ménages défavorisés dans les quarante dernières années

D - Le profil de l’occupation au regard du revenu est très différent selon les zones géographiques

IV - Le logement social ne bénéficie qu’à la moitié des ménages situés en dessous du seuil de pauvreté

A - Le parc social et le parc privé se répartissent à égalité l’accueil des locataires pauvres

B - Les aides personnelles sont impuissantes à compenser l’avantage comparatif des locataires du logement social

Chapitre II Comment sont attribués les logements ?

I - Les attributions bénéficient aux ménages aux ressources modestes, mais plus difficilement aux publics très défavorisés

II - Le volume très important de demandeurs recouvre des situations très hétérogènes

A - Une demande massive, avec des incertitudes de qualification

B - Des plafonds de ressources élevés au regard de la réalité des Attributions

III - Un déficit d’efficience et de transparence

A - Un système administrativement complexe

B - L’importance des refus des ménages attributaires montre la difficulté de faire correspondre les propositions et les attentes des demandeurs

C - Un sentiment d’illisibilité et d’opacité du dispositif largement partagé

IV - Les logiques de filières évoluent vers une gestion partenariale des attributions

A - Le modèle des contingents de réservation évolue et s’affaiblit

B - L’émergence d’un pilotage territorialisé et par objectifs d’accueil

Chapitre III Les logements proposés correspondent-ils à la demande ?

I - La localisation du parc social ne suit pas les déplacements de l’emploi

A - De grandes disparités territoriales

B - Le lien difficile avec la localisation de l’emploi

II - La taille des logements n’est plus adaptée à la mutation du modèle familial

A - Une forte pression sur les petits logements

B - Des attributions biaisées par le manque de petits logements

III - Des loyers de plus en plus chers pour des demandeurs de plus en plus pauvres

A - Des revenus des demandeurs en baisse constante

B - Une hausse tendancielle des loyers, consécutive au prix croissant des livraisons neuves

C - Une offre de bas loyers essentiellement constituée par le parc ancien

IV - Le logement social peut-il éviter l’exclusion des ménages les plus pauvres ?

Chapitre IV Faut-il construire toujours plus ?

I - Un enjeu à comparer à celui que représente une amélioration des parcours résidentiels

A - Un niveau de production historiquement élevé

B - Un objectif fixé à partir de considérations implicites et qui peuvent être discutées

C - Un effort coûteux qui ne peut suppléer une meilleure mobilité dans le parc social

II - Un ciblage encore insuffisant

A - Les zones de construction : un ciblage insuffisant en faveur des zones en tension

B - Les types de logements : des tendances qui ne sont pas clairement reliées à une vision à long terme

C - Les loyers proposés : un effort réel en faveur de la production de PLAI

III - Le timide développement des logements sociaux diffus

A - La palette des instruments disponibles pour réaliser des logements sociaux de manière diffuse

B - Pourquoi ces formes diffuses se développent-elles difficilement ?

Chapitre V Comment amplifier la rotation dans le logement social ?

I - Le ralentissement de la rotation du parc social est préoccupant

II - Les mutations au sein du parc sont limitées

III - Une plus grande continuité entre logement social et parc privé est nécessaire pour encourager les sorties

A - Comment aider les ménages qui le peuvent à sortir du parc social ?

B - La perte du droit au maintien dans les lieux est d’un effet limité

C - Le supplément de loyer de solidarité pourrait être augmenté

Chapitre VI Comment sont fixés les loyers ?

I - La règlementation des loyers apporte une sécurité financière aux bailleurs, sans rapport avec la qualité de service

A - L’encadrement des loyers garantit efficacement l’équilibre financier des organismes

B - La dispersion des loyers du parc social peut être très prononcée, sans rapport avec la qualité du logement

C - Du loyer à la quittance : la méconnaissance de l’offre de prix sur un territoire

II - La politique des loyers épouse imparfaitement la capacité d’effort des locataires

A - Les loyers offerts ne sont pas soumis à des plafonds de ressources appropriés

B - La différenciation entre les logements PLAI et les logements PLUS s’applique au plafond de ressources beaucoup plus qu’au loyer maximum

C - L’APL et le SLS ne régulent le taux d’effort que pour une partie des locataires

D - La formation des loyers au coût historique n’interdit pas une politique d’adaptation à la demande solvable

III - Une politique des loyers du parc social en mal de cohérence avec l’urbanisme

A - La remise en ordre des loyers n’a pas dépassé le stade de l’expérimentation

B - La distribution spatiale des loyers compromet l’objectif de mixité sociale dans de nombreux territoires

Chapitre VII Comment le logement social peut-il contribuer à la mixité sociale ?

I - La réalité de la contrainte de la mixité sociale

A - Un objectif législatif depuis près de 20 ans

B - Les caractéristiques de l’occupation du parc social au regard des autres statuts d’occupation

C - Des difficultés concentrées sur les quartiers où la proportion de logements sociaux est élevée

II - Les outils de l’équilibre de peuplement

A - La combinaison entre les politiques du logement et de la ville dans les quartiers prioritaires

B - Un important potentiel d’accueil des plus modestes hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville

Chapitre VIII Qui doit piloter le logement social ?

I - Une politique cohérente au niveau des bassins de vie

II - Un rôle nécessaire de l’État

III - Des acteurs qui doivent s’organiser pour coopérer à l’échelon intercommunal

A - L’organisation des collectivités locales

B - L’organisation des bailleurs sociaux et d’Action Logement

Chapitre IX Les jugements évaluatifs et les pistes d’évolution

I - Comment le logement social répond-il aux objectifs qui lui sont assignés ?

A - La politique publique du logement social ne permet pas de loger dans des délais raisonnables tous les publics éligibles

B - L’inertie du parc social freine son adaptation à l’évolution des besoins

C - La politique du logement social est trop orientée vers la construction neuve et insuffisamment vers une gestion active du parc existant

D - Les objectifs de la politique du logement social doivent trouver leur cohérence au niveau territorial

II - Quelles sont les pistes d’évolution ?

A - Mieux cibler les publics modestes et défavorisés

B - Proposer plus de logements à la location

C - Accroître la transparence et piloter davantage au niveau local

Conclusion générale

Récapitulatif des recommandations

Glossaire

Annexes

Annexe n° 1 : composition du comité d’accompagnement

Annexe n° 2 : liste des personnes rencontrées

Annexe n° 3 : les principaux ratios d’exploitation des bailleurs sociaux en 2014 (périmètre ESH et OPH)

Annexe n° 4 : écart de loyers des ménages avec enfants bénéficiaires d’une aide au logement en décembre 2014

Annexe n° 5 : taux de vacance et indicateurs de pression par département

Annexe n° 6 : indicateur de pression et taux de vacance (%) dans les territoires-témoins

Annexe n° 7 : comparaison offre/demande par type de logement

Annexe n° 8 : position des ressources des demandeurs par rapport aux plafonds HLM à fin 2015

Annexe n° 9 : loyers des logements sociaux en fonction de la date d’entrée dans le patrimoine (en €/m²)

Annexe n° 10 : détail des calculs de loyers maximum par niveau de vie et composition familiale

Annexe n° 11 : l’évolution quantitative du parc social

Annexe n° 12 : le ciblage de la production

Annexe n° 13 : dispersion des loyers à Paris et à Montpellier

Annexe n° 14 : taux d'effort brut (loyer et charges) selon la taille du logement pour des ménages dont les revenus et les loyers s’établissent aux plafonds PLAI, PLUS, PLS, PLI

Annexe n° 15 : caractéristiques de l’occupation du parc social

Annexe n° 16 : répartition des logements sociaux attribués hors ZUS et en ZUS aux demandeurs à faibles revenus

Annexe n° 17 : liste des documents disponibles en ligne sur le site de la Cour des comptes

 
 

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