Retour
 

Ouverture de l'assurance chômage aux travailleurs indépendants

Auteur(s) :

Editeur :

  • Inspection générale des finances

Date de remise : Décembre 2017
482 pages

Pour lire les rapports au format PDF vous avez besoin d'un lecteur PDF.
Pour lire les rapports au format EPUB vous avez besoin d'un lecteur EPUB.

Numérique (PDF)
 
Télécharger

L'ouverture de l'assurance chômage aux travailleurs indépendants s'inscrit dans le projet de réforme globale de l'assurance chômage. Elle vise à prendre en compte les mutations du marché du travail et à : offrir aux travailleurs indépendants (auto-entrepreneurs, travailleurs de plateformes numériques notamment) une protection adaptée face au risque de chômage ; apporter des réponses appropriées aux situations de travail indépendant qui sont, en réalité, très dépendantes des commandes passées par un donneur d'ordres ; - compléter de façon cohérente le système de protection sociale existant, afin de mieux accompagner les situations de pluriactivité et les transitions professionnelles. Le rapport de la mission IGAS-IGF met à disposition des pouvoirs publics et des partenaires sociaux une analyse des enjeux de cette ouverture, des conditions de sa soutenabilité financière, ainsi que des modalités et paramètres qui doivent faire l'objet de choix politiques et techniques. Il esquisse ainsi dix scénarios possibles autour de trois grandes orientations.

INTRODUCTION

ÉTAPE I : PÉRIMÈTRE ET CONSTATS

1. LES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS FORMENT UN ENSEMBLE HÉTÉROGÈNE DONT LES FRONTIÈRES AVEC LE SALARIAT SONT RENDUES IMPRÉCISES PAR LES ÉVOLUTIONS DU MARCHÉ DU TRAVAIL
 1.1. Au-delà de la hausse récente des effectifs, le paysage actuel des travailleurs indépendants est marqué par la grande hétérogénéité des situations et des revenus
 1.1.1. Le nombre des travailleurs indépendants, qui s’élève aujourd’hui à 3,3 millions, a augmenté au cours des dix dernières années, du fait notamment de la création du régime des micro-entrepreneurs
 1.1.2. Les travailleurs indépendants connaissent une grande diversité de leurs situations socio-économiques selon les secteurs d’activité et la forme d’exercice adoptée
 1.2. Les frontières entre travail indépendant et salariat deviennent plus floues à mesure que se développent des formes d’emploi à la lisière des critères de subordination juridique
 1.2.1. L’existence d’un lien de subordination juridique constitue la frontière traditionnelle séparant les salariés des travailleurs indépendants
 1.2.2. L’essor de situations hybrides entre salariat et travail indépendant, caractérisées notamment par des situations de dépendance économique, vient brouiller cette frontière
 1.3. Un processus de convergence a d’ores et déjà eu lieu entre la protection sociale des salariés et une partie de celle des non-salariés
 1.3.1. Un mouvement d’harmonisation voire d’universalisation de certains risques a eu lieu au cours des dernières années
 1.3.2. La protection sociale des travailleurs indépendants, traditionnellement fragmentée, conserve encore de nombreuses spécificités

2. LES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS NE SONT, À LA DIFFÉRENCE DES SALARIÉS ET SAUF EXCEPTIONS, PAS PROTÉGÉS CONTRE LE RISQUE DE CHÔMAGE, MAIS SE MONTRENT PARTAGÉS SUR L’INTÉRÊT D’UNE TELLE COUVERTURE
 2.1. La plupart des travailleurs indépendants ne sont pas couverts contre le risque de perte d’emploi, même si une part marginale d’entre eux sont obligatoirement rattachés au régime d’assurance chômage des salariés
 2.1.1. La plupart des travailleurs indépendants ne disposent pas d’une protection en cas de perte d’emploi autre que les dispositifs de solidarité ouverts à tous les résidents
 2.1.2. Si certains travailleurs non salariés bénéficient du régime d’assurance chômage des salariés, cette situation reste marginale
 2.2. Les travailleurs indépendants peuvent en principe souscrire des assurances privées facultatives contre la perte d’emploi, mais l’accès à ce marché est en pratique restrictif
 2.3. Le degré d’exposition des travailleurs indépendants au risque de perte d’emploi et leurs attentes de protection face à ce risque sont très diverses
 2.3.1. Le degré d’exposition des travailleurs indépendants au risque de perte d’emploi, inégal, peut néanmoins être significatif pour une partie d’entre eux
 2.3.2. Les travailleurs indépendants semblent très partagés sur l’intérêt d’une assurance chômage
 2.4. Certains pays étrangers ont déjà fait le choix de créer des dispositifs d’assurance chômage des travailleurs indépendants, reposant le plus souvent sur une adhésion volontaire

3. LES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS PRÉSENTENT DES SPÉCIFICITÉS QUI DEVRONT ÊTRE PRISES EN COMPTE DANS LA CONCEPTION D’UN DISPOSITIF D’ASSURANCE CHÔMAGE
 3.1. La diversité des situations des travailleurs indépendants au regard du risque de chômage conduit à distinguer différentes populations
 3.2. Les revenus des travailleurs indépendants peuvent être difficiles à appréhender, ce qui pose un défi opérationnel
 3.3. Les phénomènes d’antisélection et d’aléa moral sont plus difficiles à contrôler dans le cas des travailleurs indépendants, ce qui peut rendre nécessaire la mise en place de nombreux garde-fous

4. À L’ISSUE DE CES ANALYSES, LA MISSION A PRÉCISÉ LE CHAMP DES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS SUSCEPTIBLES D’ÊTRE RETENUS DANS LE FUTUR RÉGIME D’ASSURANCE CHÔMAGE

ÉTAPE II : CHOIX STRUCTURELS

1. LE SCHÉMA-CIBLE DE L’ASSURANCE CHÔMAGE POUR LES TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS DÉPEND D’ABORD DES RISQUES QUE L’ON SOUHAITE COUVRIR
 1.1. Le choix du risque à couvrir par le régime d’assurance chômage des travailleurs indépendants repose sur un équilibre à trouver entre le degré d’exposition à l’aléa moral et la population potentiellement éligible
 1.1.1. Selon le risque couvert et les faits générateurs de l’indemnisation retenus, le régime d’assurance chômage sera plus ou moins fortement exposé aux effets d’aubaine et d’aléa moral
 1.1.2. Les choix permettant de réduire les effets d’aubaine et d’aléa moral se traduisent cependant par une population éligible plus réduite
 1.2. Compte tenu de la difficulté à évaluer les effets du futur régime d’assurance chômage sur les comportements, la mission recommande d’adopter une approche prudente dans la définition du risque à couvrir et des faits générateurs à retenir
 1.2.1. L’assurance chômage pourra se centrer sur les faits générateurs « stricts » limitant l’aléa moral et cherchant à caractériser une cessation d’activité involontaire
 1.2.2. L’assurance chômage ne pourra retenir des faits générateurs plus ouverts, ne distinguant pas les cessations d’activité volontaires et involontaires, qu’en les accompagnant d’importants garde-fous
 1.2.3. L’assurance chômage ne pourra pas en revanche couvrir la variation de revenu sans perturber le fonctionnement du marché du travail, bien qu’une exception puisse être envisagée dans le cas des travailleurs économiquement dépendants

2. SUR LA BASE DE CES ANALYSES, LA CRÉATION D’UNE ASSURANCE CHÔMAGE EST SUSCEPTIBLE DE RÉPONDRE À TROIS GRANDS OBJECTIFS, QUI CONCERNENT DES CATÉGORIES DIFFÉRENTES DE TRAVAILLEURS INDÉPENDANTS
 2.1. L’assurance chômage peut chercher à protéger les travailleurs indépendants contre le risque de défaillance de leur entreprise
 2.2. L’assurance chômage peut chercher à répondre aux nouvelles formes du travail indépendant économiquement dépendant
 2.2.1. Les travailleurs indépendants économiquement dépendants sont particulièrement exposés à un risque de perte subite de leur activité, ce qui pourrait justifier un dispositif ciblé
 2.2.2. Un tel dispositif pourrait être en partie financé par une contribution de(s) donneurs d’ordres, dont la mise en oeuvre rendrait cependant nécessaire la création d’un statut ou d’un contrat spécifique
 2.3. L’assurance chômage peut rapprocher les protections des salariés et des nonsalariés pour faciliter les transitions professionnelles, voire s’inscrire à terme dans une logique d’universalisation
 2.3.1. Un dispositif assez ouvert permettrait de rapprocher les protections entre salariés et non-salariés et de sécuriser des transitions professionnelles de plus en plus fréquentes
 2.3.2. Un tel dispositif pourrait constituer la première étape d’une universalisation de la protection contre le chômage à tous les actifs, qui sort cependant du périmètre de la mission

3. LE SCHÉMA CIBLE DE L’ASSURANCE CHÔMAGE DOIT ENSUITE FIXER L’ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DU RÉGIME ET LE MODE DE FINANCEMENT QUI EN DÉCOULE
 3.1. Plusieurs options sont envisageables du point de vue de l’architecture et de la gouvernance
 3.2. Le nouveau régime pourra recevoir trois sources de financement distinctes
 3.3. Certains choix d’architecture conditionneront les sources de financement possibles, et inversement

ÉTAPE III : GRANDS SCHÉMAS DE COUVERTURE

1. DEUX SCÉNARIOS REPOSANT SUR UNE ADHÉSION VOLONTAIRE SONT PRÉSENTÉS, QUI VARIENT SELON LA NATURE PUBLIQUE OU PRIVÉE DU RÉGIME D’ASSURANCE CHÔMAGE
 1.1.1. Un premier scénario (A.1) encourage la souscription, maintenue volontaire, de contrats privés d’assurance chômage, au moyen d’incitations fiscales
 1.1.2. Un deuxième scénario (A.2) repose sur une adhésion facultative au régime d’assurance chômage des salariés ou à un régime spécifique prévu par la puissance publique

2. HUIT SCÉNARIOS REPOSANT SUR LA CRÉATION D’UN RÉGIME OBLIGATOIRE D’ASSURANCE SE DISTINGUENT PAR LA NATURE FORFAITAIRE OU PROPORTIONNELLE AUX REVENUS ANTÉRIEURS DE L’INDEMNISATION
 2.1. Trois scénarios sont associés à un profil d’indemnisation forfaitaire
 2.1.1. Un troisième scénario (B.1.1) retient un fait générateur de l’indemnisation strict
 2.1.2. Un quatrième scénario (B.1.2) traite spécifiquement la situation des travailleurs indépendants économiquement dépendants
 2.1.3. Un cinquième scénario (B.1.3) retient un fait générateur de l’indemnisation plus large
 2.2. Cinq derniers scénarios se rattachent à des modalités d’indemnisation qui tiennent comptent des revenus antérieurs
 2.2.1. Un sixième scénario (B.2.1) envisage l’institution d’une obligation d’assurance contre la perte d’activité pour tous les travailleurs indépendants, assortie de la liberté de choix de l’organisme assureur
 2.2.2. Un septième scénario (B.2.2) comporte une prestation liée aux revenus antérieurs du bénéficiaire, sur la base d’un fait générateur de l’indemnisation strict
 2.2.3. Un huitième scénario (B.2.3) repose sur une prestation contributive en faveur des seuls travailleurs indépendants économiquement dépendants
 2.2.4. Un neuvième scénario (B.2.4) autorise l’accès à l’indemnisation sur un critère d’éligibilité élargi
 2.2.5. Un dixième scénario (B.2.5.) franchit une étape supplémentaire vers une convergence de l’indemnisation chômage des salariés et des non salariés, au travers de comptes individuels de droits

ÉTAPE IV : ASPECTS PARAMÉTRIQUES

1. LES FAITS GÉNÉRATEURS SUPPOSENT UN ARBITRAGE ENTRE LA POPULATION COUVERTE, LA MAITRISE DES RISQUES ET LA SIMPLICITÉ DE GESTION
 1.1. Un fait générateur « strict » incluant les motifs de cessation involontaire et définitive de l’activité objectivables et aisés à caractériser concernerait moins de 100 000 travailleurs indépendants
 1.1.1. L’ouverture de la liquidation judiciaire et, sous certaines conditions, le redressement judiciaire, peuvent être considérés comme faits générateurs « stricts »
 1.1.2. La perte ou la révocation du mandat en cours ainsi que le divorce ou la séparation pour les conjoints associés revêtent également un caractère « strictement involontaire »
 1.2. Un fait générateur « ouvert » à l’ensemble des cessations d’activité ainsi qu’un fait générateur « ciblé » sur les travailleurs indépendants économiquement dépendants pourraient accroître la population cible mais devraient être accompagnés d’importants garde-fous
 1.2.1. Un fait générateur « ouvert », conduisant à retenir l’ensemble des cessations d’activité pourrait concerner jusqu’à 360 000 entreprises mais devrait être accompagné d’importants garde-fous
 1.2.2. Un fait générateur « ciblé » pourrait conduire à indemniser les pertes de revenus des seuls travailleurs indépendants économiquement dépendants
 1.3. D’autres faits générateurs sont susceptibles d’être retenus si un examen au cas par cas était mis en place, qu’il faudrait néanmoins encadrer pour éviter des lourdeurs de gestion

2. L’ACCÈS À L’ASSURANCE CHÔMAGE DOIT SE CENTRER SUR LES ACTIVITÉS INDÉPENDANTES ÉTABLIES ET ÉCONOMIQUEMENT ACTIVES
 2.1. Un revenu d’activité minimum permettra d’attester l’existence d’une telle activité économiquement active
 2.2. Une durée minimale d’activité peut également être proposée
 2.3. Les critères de revenu et de durée minimaux peuvent être combinés

3. LA DÉTERMINATION D’UNE ÉVENTUELLE ASSIETTE DE COTISATION ET, SURTOUT, DU NIVEAU D’INDEMNISATION EXIGENT L’IDENTIFICATION D’UN REVENU DE RÉFÉRENCE

4. LES CONDITIONS D’INDEMNISATION PEUVENT REVÊTIR PLUSIEURS PROFILS
 4.1. Financement du régime, montants octroyés et durées d’indemnisation sont étroitement liés
 4.2. L’indemnisation peut revêtir un caractère forfaitaire, proportionnel ou mixte
 4.3. La durée maximale d’indemnisation pourra être fixe ou proportionnelle à la durée d’affiliation et encadrée par un plancher et un plafond
 4.4. Un délai de carence, compris entre sept jours et un mois, pourra également être prévu

5. LA DÉTERMINATION DU RÉGIME IMPLIQUE ENFIN D’IDENTIFIER LES MODALITÉS DE SA GESTION