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Mission « Finances locales » - Rapport sur la refonte de la fiscalité locale

Auteur(s) :

Editeur :

  • Premier ministre

Date de remise : Mai 2018
153 pages

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Par lettre de mission en date du 12 octobre 2017, le Premier ministre a mandaté la mission relative au pacte financier entre l'Etat et les collectivités territoriales, co-présidée par M. Alain Richard et M. Dominique Bur, pour réfléchir à la sécurisation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales. Le présent rapport porte sur le troisième volet de la mission, à savoir l'élaboration d'un scénario de refonte de la fiscalité locale, afin de pourvoir à la suppression complète, annoncée par le Président de la République, de la taxe d'habitation (TH) et de garantir la visibilité des ressources des différentes catégories de collectivités ainsi qu'une amélioration de la fiscalité locale.

SYNTHESE

SOMMAIRE

INTRODUCTION

1. LA SUPPRESSION ANNONCEE DE LA TAXE D’HABITATION CONSTITUE LE POINT D’ENTREE D’UNE REFONTE PLUS GLOBALE DE LA FISCALITE LOCALE

1.1. La fiscalité locale est en France un véhicule déterminant du financement des collectivités territoriales
1.1.1. Les recettes fiscales locales ont représenté 131,6 Md€ en 2016, sur un total de 197,0 Md€ de recettes de fonctionnement, soit 67,0 % du total
1.1.2. Le taux de fiscalité locale dans le PIB situe la France dans la médiane de l’OCDE
1.1.3. La fiscalité locale pèse plus fortement sur les ménages que sur les entreprises, si l’on privilégie une approche économique
1.1.4. La mission a fait le choix de ne pas examiner les impositions issues de la réforme de la taxe professionnelle, sans s’interdire toutefois des réflexions plus systémiques

1.2. La taxe d’habitation constitue le point d’entrée de la refonte de la fiscalité locale
1.2.1. La taxe d’habitation a représenté en 2016 un produit fiscal de l’ordre de 21,9 Md€ attribué au bloc communal
1.2.2. Le « périmètre complet » de la taxe d’habitation se compose également des taxes annexées adossées au même rôle, ainsi que des compensations d’exonération
1.2.3. Afin d’alléger la fiscalité directe locale pesant sur les ménages les plus modestes, un dégrèvement de 80 % des contribuables est entré en vigueur au 1er janvier 2018
1.2.4. La mise en oeuvre du dégrèvement de 80 % des contribuables ne peut constituer qu’une première étape avant la suppression intégrale de la taxe d’habitation
1.2.4.1. La suppression intégrale de la taxe d’habitation est justifiée par des raisons budgétaires, économiques et juridiques
1.2.4.2. Le coût budgétaire de la suppression intégrale de la taxe d’habitation n’est pas inclus dans la trajectoire

1.3. La refonte de la fiscalité locale doit se faire autour d’objectifs partagés
1.3.1. Définir des ressources fiscales adaptées à chaque catégorie de collectivités
1.3.2. Atténuer les inégalités territoriales
1.3.3. Rechercher une répartition clarifiée de la fiscalité locale
1.3.4. Garantir l’autonomie financière des collectivités territoriales

2. DEUX SCENARIOS DE REMPLACEMENT DE LA TAXE D’HABITATION POUR LE BLOC COMMUNAL ONT ETE IDENTIFIES

2.1. Différentes ressources sont susceptibles d’être mobilisées dans le cadre de cette refonte
2.1.1. Le recours aux dotations d’État devra être limité au regard du principe d’autonomie financière des collectivités territoriales
2.1.2. Le partage d’impôts nationaux doit être envisagé au regard du montant des ressources fiscales locales à remplacer
2.1.3. La réallocation d’impositions locales existantes constitue un autre ensemble de ressources qui peut être mobilisé pour remplacer la taxe d’habitation

2.2. Deux scénarios de remplacement de la taxe d’habitation pour le bloc communal ont été identifiés par la mission
2.2.1. Le premier scénario consiste en la réallocation de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties au bloc communal
2.2.1.1. Modalité n°1 : Transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties aux communes et aux EPCI au prorata de leurs anciennes recettes de taxe d’habitation
2.2.1.2. Modalité n°2 : Spécialisation intégrale de la taxe foncière sur les propriétés bâties sur les communes et transfert d’une fraction d’impôt national aux EPCI
2.2.1.3. Les cas particuliers identifiés en métropole et en outre-mer devront faire l’objet d’une attention accrue
2.2.2. Le second scénario consiste dans le transfert d’une fraction d’impôt national au bloc communal sans modification du « panier » des ressources fiscales départementales

3. LA REFONTE DE LA FISCALITE LOCALE DOIT INCLURE LE REEXAMEN DES « PANIERS » DE RESSOURCES FISCALES DES DEPARTEMENTS ET DES REGIONS AU REGARD DES COMPETENCES QU’ILS EXERCENT

3.1. L’inadéquation constatée entre les recettes fiscales des départements et l’évolution des dépenses sociales qu’ils assument doit à conduire à s’interroger sur le devenir des droits de mutation à caractère onéreux
3.1.1. Les droits de mutation à titre onéreux constituent une ressource fiscale inadaptée aux missions et aux charges des départements
3.1.2. La reprise des droits de mutation à titre onéreux par l’État et l’éventuel transfert de la taxe foncière sur les propriétés bâties au bloc communal devraient être compensés par le transfert de deux impôts nationaux aux départements pour conserver une logique de « panier » de ressources fiscales
3.1.3. Il existe plusieurs possibilités s’agissant des ressources fiscales de remplacement

3.2. Les ressources des régions ne nécessitent pas d’être profondément révisées

4. L'ANALYSE TRANSVERSALE DES MODALITES DE REFONTE DE LA FISCALITE LOCALE MET EN EXERGUE PLUSIEURS ENJEUX COMMUNS

4.1. La suppression de la taxe d’habitation et le transfert éventuel de la taxe foncière sur les propriétés bâties départementale au bloc communal nécessitent de repenser les règles de plafonnement et de liaison des taux d’imposition locale
4.1.1. Les communes ne peuvent pas faire varier leurs taux au-delà de taux plafonds fixés par la loi, ni les faire évoluer de façon non coordonnée
4.1.2. Les règles applicables aux EPCI dépendent de leur niveau d’intégration fiscale
4.1.3. Au-delà du constat de la complexité des règles de plafonnement et de liaison des taux, la suppression de la taxe d’habitation élimine son rôle de variable-clé et nécessite une révision de ces mécanismes

4.2. La disparition de la taxe d’habitation ne peut qu’accentuer la nécessité de moderniser les bases sur lesquelles est assise la taxe foncière sur les propriétés bâties et toutes celles qui s’y rapportent
4.2.1. La révision des valeurs locatives des locaux professionnels est effective depuis le 1er janvier 2017
4.2.2. La révision des valeurs locatives des locaux d’habitation pourrait être poursuivie dans le cadre d’une refonte d’ensemble de la fiscalité locale

4.3. Une forte progression du partage de fiscalité nationale entre l’État et les collectivités territoriales conduit à s’interroger sur les modalités de répartition du dynamisme des impositions et, au-delà, sur la gouvernance partenariale entre collectivités et Etat
4.3.1. Le partage d’impôts nationaux interroge sur la répartition du dynamisme de ces impositions
4.3.2. Le partage d’impôts nationaux entre l’État et les collectivités territoriales nécessite de définir une gouvernance adaptée

5. LA SUPPRESSION DE LA TAXE D’HABITATION A DES CONSEQUENCES SUR D’AUTRES TAXES ET D’AUTRES DISPOSITIFS, QUI DOIVENT ETRE TRAITEES

5.1. Les frais de gestion de la taxe d’habitation, affectés aux régions depuis 2014 pour le financement de la formation professionnelle, devront être remplacés par une compensation budgétaire

5.2. Le devenir des taxes additionnelles à la taxe d'habitation
5.2.1. La perte d’un support de répartition des taxes spéciales d’équipement est l’occasion de minorer leur produit fiscal pour les cantonner strictement au financement des minorations foncières
5.2.2. Les difficultés constatées sur la mise en oeuvre de la compétence obligatoire en matière de gestion de milieux aquatiques et prévention des inondations et de la taxe « GEMAPI » doivent conduire à poursuivre la concertation avec les élus locaux afin de réfléchir une solution de financement plus adaptée
5.2.3. La création d’une contribution adjacente à la TFPB pour les résidences secondaires et pour les logements sous-occupés, assortie d’une majoration de ladite contribution en zone tendue

5.3. La nécessité de prendre en charge les dispositifs connexes à la taxe d’habitation
5.3.1. L’avenir de la contribution à l’audiovisuel public et des dégrèvements y afférents liés aux exonérations de taxe d’habitation
5.3.2. La nécessité de reconstituer et de fiabiliser les bases de données nationales
5.3.3. Les impacts sur la production de fichiers et de renseignements d’autres administrations et organismes
5.3.3.1. L'agence nationale des fréquences
5.3.3.2. L'agence de services et de paiement
5.3.3.3. La direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature
5.3.3.4. L'Insee
5.3.3.5. Les collectivités territoriales

6. D’AUTRES CHANTIERS DEVRAIENT ETRE OUVERTS DANS LE CADRE DE LA « REFONTE » DE LA FISCALITE LOCALE

6.1. La taxe foncière sur les propriétés non bâties pâtit, elle aussi, de l’obsolescence des valeurs locatives cadastrales

6.2. La taxe foncière sur les propriétés bâties applicable au secteur HLM gagnerait à être plus incitative pour les maires

6.3. Les modalités de répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises doivent être revues

6.4. Une éventuelle évolution de la taxe sur les surfaces commerciales doit s’inscrire dans une réflexion plus large sur la fiscalité des entreprises du secteur du commerce

6.5. La limitation des taxes « multi-niveaux » contribuerait à la clarification de la fiscalité locale

6.6. Les « petites taxes » perçues par les collectivités territoriales doivent être réexaminées dans un objectif de simplification du système fiscal et d’allègement du niveau des prélèvements obligatoires pour les ménages et les entreprises

6.7. La refonte de la fiscalité locale peut constituer une opportunité de renforcer l’intégration fiscale intercommunale

6.8. Les métropoles à statut particulier devront faire l’objet d’un traitement spécifique

6.9. La refonte de la fiscalité locale appelle une révision d’ensemble de la péréquation

7. LE COUT DE LA SUPPRESSION INTEGRALE DE LA TAXE D’HABITATION PEUT ETRE ESTIME A ENVIRON 10 MD€

7.1. Le coût budgétaire de la suppression intégrale de la taxe d’habitation, non intégré dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022, peut être estimé entre 10,3 Md€ et 10,6 Md€

7.2. 7,5 millions de foyers fiscaux se verront exonérés de TH avec la suppression de cet impôt, en plus des 18 millions de foyers déjà dégrevés

7.3. La suppression intégrale de la taxe d’habitation ne pourra être financée que par des mesures d’économie, des renonciations à des dépenses supplémentaires dans la trajectoire pluriannuelle ou des mesures nouvelles en recettes

CONCLUSION

ANNEXE I : LISTE DES MEMBRES DE LA MISSION

ANNEXE II : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNEES

ANNEXE III : DISPOSITIFS DE PEREQUATION EXISTANTS

ANNEXE IV : PRESENTATION, COTATION ET PROPOSITION DE SUPPRESSION DE 7 TAXES PERÇUES PAR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES (RAPPORT IGF – FEVRIER 2014)

ANNEXE V : CARTE DE L’INTERCOMMUNALITE A FISCALITE PROPRE AU 1ER JANVIER 2018

ANNEXE VI : AUTRES HYPOTHESES DE REMPLACEMENT DE LA TAXE D’HABITATION ETUDIEES PAR LA MISSION